fredag 9. mars 2018

Folket har talt

Kopi av et innlegg i Bistandsaktuelt.


Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Folks tro på at bistand gir gode resultater, har falt dramatisk på kort tid. Det er et alvorlig budskap til myndighetene og bistandsorganisasjonene.

Statistisk Sentralbyrå (SSB) har tatt tempen på nordmenns holdninger til bistand. Det er gjort med ujevne mellomrom helt siden 1972, noe som gir verdifull informasjon om utvikling over tid. At bistanden har overveldende oppslutning er ingen nyhet, men endringene siden forrige måling i 2013 er overraskende.

Politisk motvind
Mange tegn i tiden burde gi grunn til å forvente dalende entusiasme for bistand. Politiske vinder både i Norge og utlandet peker i retning av at nasjonale interesser blir viktigere. Bekymringen for offentlig økonomi har økt, og det burde ha ført til økt skepsis til å sende penger ut av landet. Særlig ettersom påstanden «bistand virker ikke» har hengt over bistanden i lang tid, noe som gjør at bistand høres ut som sløsing.

Bistandsorganisasjonene har aldri klart å svare på den påstanden på en god måte, noe som selvsagt ikke gjør påstanden verken mer eller mindre sann. Men den får næring av at både medier og bistandsorganisasjoner forteller mer om nød enn om fremskritt i utviklingsland, selv om verden stort sett går fremover.

Bistanden har heller ikke hatt særlig politisk drahjelp de siste årene. Siden forrige måling har vi ikke hatt en egen utviklingsminister – en post som før var besatt av politikere med helt spesiell evne til å skape begeistring. Bistandspartiet KrF var mindre aktivt enn vanlig og framsto (med god grunn) snarere som surmulende kritiker enn som entusiast. Til slutt i perioden dukket Terje Tvedt opp igjen med sine velkjente, velformulerte piskeslag over godhetsregimet.

«Alle» er for bistand
På tross av all denne motvinden har andelen av befolkningen som er positiv til bistand økt med nesten fem prosentpoeng, til 87 prosent! Det er nesten rekordoppslutning: Siden 1972 har målingene bare tre ganger (1999, 2001 og 2006) vist høyere tall, men bare så vidt.

Støtten øker i alle aldersgrupper og på alle utdanningsnivå. Unge er mest positive, men økningen siden sist er klart størst blant de eldre (67-79). Det kan skyldes et generasjonsskifte i denne gruppen: Mange av de eldste, som vokste opp i et nasjonalt orientert samfunn («de som bygget landet»), har forlatt kloden siden sist, mens nykommerne i samme aldersgruppe er av 1968-generasjonen som nok er mer internasjonalt orientert.

Støtten er lavest blant Frp-velgere, men også her er 63 prosent for bistand. Det er det laveste tallet SSB finner. Ikke i noen av deres kategorier, enten det er knyttet til alder, utdanning, bosted eller politisk orientering, er det flertall mot bistand.

Støtte til høyt bistandsbudsjett
Det er selvsagt lett å være «for» noe som ikke er nærmere spesifisert. Men også når folk blir spurt konkret om budsjettet – og får hjelp til å forstå størrelsen ved en sammenligning med andre deler av statsbudsjettet – er støtten både høy og økende. 60 prosent mener at bistandsbudsjettet er passe stort eller bør økes, og det er hele sju prosentpoeng mer enn i 2013. Det er interessant på bakgrunn av at bistandsbudsjettet er økt med milliarder i samme periode. Dessuten har nok mange fått det med seg, siden UD er flinke til å snakke om hvor mye penger de bruker på gode formål. Hva pengene fører til, er de ikke så flinke til å formidle.

På dette spørsmålet slår endelig Frp-velgerne til med en tydelig melding: 65 prosent mener budsjettet er for høyt. Selv var jeg mer overrasket over at 30 prosent av Frp-velgerne mener det er passe eller bør økes. Høyre-velgerne lander nøyaktig på landsgjennomsnittet.

Også i Europa
Man skulle kanskje tro at dette er spesielt for et lite folkeslag med mye penger. Men EU-undersøkelser gir omtrent samme resultat som Norge: Stabilt høy og i mange land økende oppslutning om bistand. Et stort samlet flertall (74 prosent) vil videreføre eller øke budsjettet, og i samtlige EU-land er det flertall mot å redusere det. Det har ikke endret seg som følge av de siste års økonomiske nedturer, og dataene tyder ikke på at Syria-krisen er avgjørende. En synkende andel EU-borgere mener for øvrig at bistand er nyttig for å stanse migrasjon.

Undersøkelsen gir ingen svar på hvorfor folk svarer som de gjør, så enhver står fritt til å gjette årsaker. Mitt stalltips er at folk flest, særlig unge, ser verden på en måte som gjør det stadig mindre meningsfullt å tenke at samfunnsansvar – både hos borgere og myndighetene – stanser ved grensen. Det betyr i så fall at de nasjonalt orienterte politiske vindene vi leser så mye om, ikke er så sterke som vi kan få inntrykk av når vi følger politisk debatt.

Tillit rett i bakken
Men SSB-tallene viser noe mer: Tilliten til bistanden går rett i bakken. 42 prosent tror at bistanden gir gode resultater, mot 46 prosent i 2013 og 72 for ti år siden. Dette er en dramatisk endring på kort tid. Knapt noen sier at bistanden gir «svært gode» resultater.

En enda lavere andel (31 prosent) tror på resultatene av langsiktig bistand. Likevel mener mange flere (48 mot 22) at langsiktig bistand bør prioriteres framfor kortsiktig nødhjelp. Den forskjellen er høyere enn i 2013, og svekker hypotesen om at det er Syria-konflikten som har ført til oppsvinget i folks støtte til bistand – og den står i skarp kontrast til hva regjeringen faktisk har prioritert i mellomtiden.

Kritikken virker ikke
Disse tallene er paradoksale på flere måter. For det første samsvarer det dårlig med tilgjengelig kunnskap. Mens en del forskning rundt årtusenskiftet konkluderte med at bistand virket dårlig, konkluderer størstedelen av forskningen det siste tiåret mer positivt. All tilgjengelig evidens tyder dessuten på at bistanden gir bedre resultater nå enn før.

Den reduserte tilliten skyldes altså ikke ny kunnskap. Mer trolig er det fordi mange år med påstanden «bistand virker ikke» har etablert en slags sannhet i befolkningen.

Men det leder bare til et nytt paradoks: Selv om mange har sluttet å tro på at det virker, er det færre som vil avslutte bistanden. Med andre ord: Påstanden «bistand virker ikke», virker ikke, om hensikten var å redusere oppslutningen om bistand.

Her har Frp sviktet helt. Tiår med bistandskritikk har ikke engang fått deres egne velgere til å vende bistanden ryggen.

Skryt virker heller ikke
Tallene viser også at bistandsorganisasjonene har fått lite igjen for sin innsats. Folks tro på at bistanden virker, ser nemlig ut til å synke omtrent proporsjonalt med stadig flere årsverk brukt på å dokumentere resultater.

Det samme kan sies om flere titalls millioner brukt av Norad for samme formål. Instruksen fra UD er ganske nøytralt formulert: Norad skal ikke skryte for å legitimere bistand, men kommunisere om resultater. Likevel er det vanskelig å forstå mye av Norads kommunikasjonsarbeid som annet enn forsøk på å overbevise folk om at bistand virker.

Men alt dette arbeidet for å vise at bistand virker, virker altså ikke. Folk tviler mer enn noensinne.

Mer tro på det offentlige
Riktignok har Norad fått litt igjen for innsatsen i form av en massiv økning i andelen som tror at offentlig bistand er mest effektiv, på bekostning av de som setter frivillige organisasjoner på førsteplass. Jeg ble overrasket over små forskjeller langs høyre/venstre-aksen i dette spørsmålet. SV og Høyre står nesten likt.

Mindre enn halvparten mener for øvrig at Norad sløser med bistandsmidler, og bare en liten andel (12 prosent) svarer klart nei til at «det sørges for god kvalitet i det norske bistandsarbeidet». Her tror jeg folket er i utakt med byråkratiet: Jeg er overbevist om at disse tallene ville vært mye høyere om undersøkelsen ble gjort anonymt blant Norads og UDs egne ansatte.

Støtte, men ikke tillit
Det største paradokset ligger likevel i at nesten femti prosent av befolkningen ser ut til å ville bruke penger på noe man ikke tror gir resultater. Det finnes flere mulige forklaringer på dette, men uansett hvordan det forklares er det et alvorlig signal til bistanden.

Bistanden har folkets støtte, men ikke dets tillit. Det kan bare tolkes som et massivt krav fra folket om at de ansvarlige må skjerpe seg og gjøre mer for å fortjene tillit.

Løsningen ligger ikke i enda mer trykk på dokumentasjon i den form dette skjer i dag, noe som øyensynlig ikke virker. Jeg tror litt av løsningen ligger i å utnytte hva undersøkelsen sier: Oppslutningen er så bunnsolid at bistand ikke er truet på kort sikt, helt uavhengig av årlige resultatrapporter. Jeg tror veien til fornyet tillit, og dermed folkelig støtte på lang sikt, ligger i å finne helt andre måter å snakke om bistandseffektivitet på. Gjennom nøktern, jordnær kommunikasjon kan man skape sunne forventninger både til hva bistanden kan oppnå og hvordan det er meningsfullt å snakke om resultater. Det vil fungere bedre enn teknokratiske resultatrapporter og fine brosjyrer.

Og selvsagt må de ansvarlige gjøre alt som kan gjøres for å sikre at bistanden blir mest mulig effektiv. Såpass skylder de skattebetalere som prioriterer bistand så høyt.


onsdag 17. januar 2018

Ny i jobben? Her er noen gode råd

Nikolai Astrup har regjeringens viktigste jobb. Da vurderer jeg «viktig» etter rent objektive kriterier, altså uten å favorisere et lands borgere over andre. Ingen annen norsk statsråd vil være i nærheten av å kunne påvirke like mange menneskers hverdagsliv på avgjørende måter i denne perioden.

Norsk bistand alene – som bare utgjør en del av utviklingspolitikken – redder titusenvis av menneskeliv, har vesentlig betydning for hverdagen til mange millioner fattige mennesker, påvirker flere hundre millioner på indirekte måter, bevarer økosystemer, bremser klimaendringer, og gir mange små dytt i retning bedre politikk i mange land. Astrup vil ganske sikkert få «mer velferd per krone» ut av statsbudsjettet enn noen annen statsråd, om vi vurderer det etter enhver annen målestokk enn de som setter norske borgere først. Det er selvfølgelig en urimelig sammenheng, fordi all annen bruk av det norske statsbudsjettet skal sette norske borgere først. Det forvaltes jo på vegne av norske borgere. Men derfor er det et privilegium for Astrup at han faktisk har mandat fra borgerne (faktisk ganske velvillig, ifølge meningsmålinger) til å bruke litt av deres skattepenger til noe annet, og større.

Men med privilegiet følger et tungt ansvar, blant annet fordi de samme borgerne (også ifølge meningsmålinger) i økende grad tviler på om pengene brukes effektivt. Det gjør jeg også. Om pengene ikke brukes effektivt (og jeg tror de fleste fagfolk er enig), overtar Astrup ikke bare ansvaret for bistandens suksesser, men også medansvar for at en hel masse fine ting ikke skjer – millioner av mennesker som ikke får hjelp, for å gni alvoret inn – som følge av norsk bistand, fordi den ikke er godt nok forvaltet. For ikke å nevne alle mulighetene til bedre nasjonal og internasjonal politikk som går tapt fordi den samlede norske utviklingspolitikken (ikke bare bistanden) ikke er optimalt innrettet – og slett ikke samstemt. For en Høyre-mann føles nok dette alvorlig ikke bare på vegne av de fattige, men også på vegne av norske borgere: Offentlige ressurser som ikke brukes best mulig, er sløsing.

Astrup er ikke ny i faget, for han har relevant utdanning og har jobbet med utviklingspolitikk i Høyre, men såvidt jeg vet har han ingen arbeidserfaring med norsk utviklingspolitikk. Han lærer nok fort, men som i alle andre nye jobber kan det nok være vanskelig å vite hva man skal ta fatt på den første tiden. Derfor: Her er noen tips til Astrups første arbeidsuker i ny jobb, inntil han selv begynner å finne utav ting.

Husk frosken i gryta
Om du legger en frosk i kaldt vann og varmer opp, svømmer den tilsynelatende lykkelig rundt uten å merke at det stadig blir verre, før den til slutt dør. Legger du den i varmt vann, hopper den panisk ut. Jeg vet ikke om dette er biologisk riktig (og jeg håper ikke denne teorien er testet på dyr), men det allmenne budskapet er: Om du havner i en «gryte» og opplever ubehag, ikke la deg lure av at andre svømmer bedagelig rundt uten å la seg affisere, i troen på at «de vet nok best, for de har vært her lenge». Om noe føles feil, er det ofte det.

I anledning Nikolai Astrups nye jobb tenker jeg det kan være nyttig å se på UD og bistandsforvaltningen som «gryta»: Om ting utvikler seg i feil retning, er de involverte kanskje de siste som merker det, fordi de venner seg til det over tid. La oss si, bare for diskusjonens skyld, at oppmerksomheten gradvis fjerner seg fra utviklingspolitikkens opprinnelige prosjekt (som en gang var å løse konkrete problemer i fattige land), at man i økende grad omgir seg med et lukket, selvbekreftende kunnskapsunivers (og konsulenter betalt for å bekrefte dette universets logikk), eller at byråkratiet blir stadig mer tidkrevende uten å bli mer funksjonelt – kanskje man blir mer slepphendt med de store og viktige spørsmålene til fordel for en stadig større papirmølle rundt de små ting. Eller at man i økende grad retter oppmerksomheten mot indre organisatorisk dynamikk framfor verden utenfor. Slikt kan være enklere å se om man havner i gryta når vannet allerede er lunkent og vel så det.

Så om Astrup stusser over en prosess han blir bedt om å ta stilling til, begrunnelsen i et beslutningsdokument, fraværet av en strategi for en viktig satsing, eller et uforståelig resultatrammeverk, er det derfor ingen grunn til å slå seg til ro med at folka rundt ser ut til å være komfortabel med situasjonen. Det er her nykommeren har en særlig kvalifikasjon, ved å stille spørsmål («Varfor gör de på detta viset?» er et godt standardspørsmål) og kreve et godt svar. Astrup kan gjerne også lese denne kapittel 2, 3 og 4 i denne boka, som forsøker å gi en historisk forklaring på hvorfor mange involverte ser ut til å være komfortable med utviklingen over tid.

Start reformarbeidet
Som skrevet flere ganger før (sist her, med kortversjon her), er det norske utviklingspolitiske systemet i trøbbel. Det går blant annet utover kunnskapsforvaltningen, evnen til å gjøre gode beslutninger, og muligheten til effektiv bruk av forvaltningens mange dyktige fagfolk. Her skal det ryddes, for det står i regjeringsplattformen, men jeg anbefaler å begynne på denne oppgaven aller først. Det er fordi det vil ta lang tid å sluttføre prosessen, og derfor må den starte nå om Astrup skal kunne høste fruktene av et mer strømlinjeformet system i siste del av perioden. Dette må han selvsagt gjøre sammen med Ine Eriksen Søreide.

Enkleste måte å gjøre dette på, er å sette jobben ut, helst til et offentlig utvalg, en slags kommisjon, eller en ekstern ekspertgruppe. Ikke bare vil det frigjøre statsrådens tid til å jobbe med andre viktige ting mens den eksterne prosessen pågår, men er antakelig også avgjørende for å lykkes. Flere statsråder før Søreide og Astrup har nemlig forsøkt å gjøre jobben innomhus, uten særlig suksess. Og det sier seg vel egentlig selv: Om UD skal vurdere sin egen organisering, vil det involvere så mange bukker og havresekker at det blir organisatorisk trafikkork ved hvert eneste veiskille. Og hva er egentlig sannsynligheten for at UD vil konkludere med at mer ansvar og penger bør delegeres til andre, enten til Norad eller til relevante fagdepartementer med sektorkompetanse ulike deler av bistanden? Jeg er slett ikke sikker på at det vil være en god løsning, men det er lurt å rigge prosessen på en slik måte at også slike spørsmål blir seriøst vurdert.

I dette arbeidet er det viktig å tenke bredt. Utfordringene løses ikke ved en omrokkering på organisasjonskartet og en ny liten forskyvning av sektoransvar mellom UD og Norad. Hele systemet må revurderes med vekt på både UDs, ambassadenes og etatenes rolle, samt spørsmål om ledelse, lederrekruttering og lederansvar. I tråd med regjeringens ambisjoner om kunnskapsbasert politikk er det naturlig å se spesielt på kunnskapsforvaltningen både internt og eksternt. Internt handler det om i hvilken grad UD (og Norad) rekrutterer og utvikler nødvendig kompetanse, og bruker riktige folk med riktig erfaring til riktige oppgaver på riktig nivå. Eksternt handler det om hvordan UD forholder seg til andre kunnskapskilder, som forskning, ideell sektor, folk med praktisk erfaring fra bistandsarbeid – og om man bruker konsulentuttalelser og evalueringer forvaltningen selv har bestilt. 

Jekk ned ambisjonene
Statsråder før Astrup, godt hjulpet av bistandsorganisasjoner som er avhengig av optimisme på vegne av bistanden, har i lang tid snakket om utviklingspolitikk på måter som har bidratt til helt urealistiske forventninger om hva Norge kan oppnå i andre land. Man har nærmest gitt inntrykk av at norsk utviklingspolitikk skal kunne transformere lutfattige, dysfunksjonelle stater til økonomisk selvgående liberale demokratier i løpet av få år, skape fred og stabilitet der det trengs, og løse en rekke globale problemer. Børge Brende supplerte med at bistanden også skulle løse norske innvandringspolitiske utfordringer, som er helt urealistisk. De siste årene har bistandsforvaltningen tatt rollen som predikant for visjonen om at en rekke problemer i verden skal være nesten løst i 2030. 

Med slik retorikk fører man borgerne bak lyset og legger grunnlaget for urealistiske og dermed ofte ineffektive strategier. Antakelig helt unødvendig: Jeg tror skattebetalere flest vil være fornøyd med at norsk utviklingspolitikk bidrar til at millioner av fattige får et bedre liv, at miljøet blir litt bedre ivaretatt, at enkelte lands statsadministrasjon blir litt bedre i stand til å løse sine oppgaver iallfall i en periode, og mye annet – selv om den ikke forandrer verden.

Astrup vil derfor gjøre ting enklere for seg selv og andre som jobber med utviklingspolitikk, om han jekker ned ambisjonene. Det vil gjøre det enklere å legge realistiske strategier, og vil gjøre det mye enklere å innfri forventningene i framtiden, antakelig uten å redusere borgernes motivasjonen for bistand.

En god start er å ta en ekstra runde med fagfolk (ikke først og fremst taleskrivere og desslike) før store ambisjoner om å forandre verden lanseres. Gjerne med en rutinemessig ekstra dobbeltsjekk før ordet «globalt lederskap» tas i bruk. Og når det gjelder fagfolk, vil det være nyttig om en rimelig stor andel av dem har praktisk erfaring fra utviklingsland (der ting er vanskelig), framfor å ha brukt størstedelen av karrieren på å formulere vyer i internasjonale organisasjoner (den enkleste del av jobben).

Definer «effektivitet»
Effektiv bistand er alles mantra, og har vært det lenge. Derfor kommer det kanskje som en overraskelse på Astrup at hans eget embetsverk ikke kan gi et godt svar på hva som er mest mulig effektiv bruk av bistand. Tiår med utvikling av ganske sofistikerte systemer for resultatdokumentasjon gjør at forvaltningen (i beste fall) kan fortelle i hvilken grad et bestemt bistandstiltak har blitt etterfulgt av de planlagte resultatene, altså om det har «virket». Men bistand som virker, er ikke nødvendigvis effektiv bistand, om penger kunne ha blitt brukt bedre på andre måter. Det finnes det ingen etablert metode for å vurdere. Astrup bør derfor etterspørre en definisjon av effektiv bistand, framfor å snakke om bistand som «virker». 

Bistandseffektivitet kan forstås på ulike måter. Hvordan det skal forstås i UD, er langt på vei et politisk spørsmål og altså noe som Astrup må ta ansvar for. Om han skaffer seg ryggdekning fra Stortinget for sin forståelse av effektivitet, vil det også være mye enklere for ham å forholde seg til Stortinget og Riksrevisjonen i framtiden.

Jeg skal ikke foregripe hva svaret hans bør være, men vil advare mot de enkleste og intuitivt riktige svarene. Det gjelder blant annet denne: «effektiv bistand er den bistand som gir best mulighet til å dokumentere (måle) gode resultater». Det er nemlig ingen nødvendig korrelasjon mellom målbarhet og effektivitet. Riktignok fins det mye bistand som skårer godt på begge to, men det finnes også effektiv bistand som ikke etterlater seg resultater som kan «måles» (dvs man finner alltid noe å måle, men kanskje ikke de viktige resultatene, iallfall ikke på kort sikt). Og det finnes mye bistand som gir målbare resultater, men som ikke er særlig effektiv. Det er faktisk ikke særlig vanskelig å skape målbare resultater med bistand – på sitt enkleste er det bare å bygge en skole – men ofte krever det en innretning av bistanden som vanskeliggjør best mulig samlet ressursbruk. Den bistanden som både er effektiv og målbar, er paradoksalt nok en type bistand hvor Norge antakelig gjør minst forskjell: Det er tiltak som med stor sannsynlighet vil bli finansiert av andre givere eller nasjonale myndigheter, om de ikke får norsk støtte.

Dessuten er det med bistand som med mye annet i livet: oppsiden er ofte størst der risikoen er størst. Å kreve at all bistand skal gi resultater er like dumt som å kreve at hver enkelt investering på børsen skal gi avkastning. Snarere bør man, som på børsen, sette sammen en god portefølje som kombinerer sikre investeringer med nesten garanterte resultater, og risikable investeringer som vil utgjøre enda større forskjell om de lykkes.

En annen og enda enklere variant av bistandseffektivitet, nemlig «pengene kommer fram [til mottaker]», bør også unngås som en generell regel, selv om det selvsagt er et uhyre viktig spørsmål der dette er et viktig suksesskritierium. Det er ikke nødvendigvis slik at penger som kommer helt fram til mottaker er best bruk av norske bistandsmidler. I mange tilfeller kan det godt tenkes at norske penger brukt av myndighetene i mottakerlandet, i internasjonale organisasjoner eller i viktige prossesser i Norge gir mer effekt. Og om man skulle bli så opptatt av at «pengene kommer fram» at man ikke setter av nok til god forvaltning og kvalitetssikring (noe som ofte skjer i Norge), er risikoen stor for at de ikke kommer fram til det sted og på den måten der de kan gjøre best nytte for seg. 

Introduser to nye ord
Veien til en felles forståelse av effektiv bistand er altså litt mer kronglete enn man skulle tro. Sant å si tviler jeg på at Astrup kommer i mål med en felles forståelse i forvaltningen, men øvelsen kan være nyttig uansett. I dette arbeidet kan det være nyttig å introdusere to nye ord: «Målkonflikt» og «alternativkostnad» (opportunity costs). Om Astrup nevner dette i et allmøte i UD, tipper jeg han vil se at noen begynner å søke på telefonene, for dette er begreper som sjelden brukes i UD. Det er påfallende, gitt at UD forvalter milliarder av offentlige midler, og det er vanskelig å se for seg at disse kan forvaltes effektivt uten å bruke de to begrepene. 

Målkonflikt er begrepet å ta i bruk for å sette ord på et altoverskyggende problem i bistandsforvaltningen, nemlig at utviklingspolitikken preges av ulike og til dels inkompatible mål og at bistandforsøkes tatt i bruk for å løse en mengde ulike oppgaver samtidig. I tillegg kommer at UD til stadighet balanserer mellom organisasjonens hovedmål (norske interesser) og bistandens hovedmål (andre lands interesser). Målkonflikter kan nok ikke unngås, men de bør håndteres med bevissthet om at de har en pris. Om UD for eksempel bruker bistand til å fremme norske interesser, fører det mest sannsynlig til mindre effektiv bistand. Astrup bør spørre Stortinget, som har bevilget midlene, om det er greit.

Alternativkostnad (opportunity costs) er anledningen til å stille det viktigste spørsmålet på veien til effektiv bistand: Ikke «virker det», men «kan ressursene brukes på bedre måter?». Det spørsmålet kan føre til en ganske annen tilnærming til bistandsforvaltning, om det tas på alvor.

Fokus på forarbeidet 
Er det noe bistandsforvaltningen kan godt, er det etterarbeid. Hundrevis av bistandsarbeidere og byråkrater jobber samvittighetsfullt med dokumentasjon, og når de har gjort jobben sin, venter horder av konsulenter på evalueringsoppdrag. Slikt er ikke uviktig, men heller ikke nok. Arbeidet for mer effektiv bistand må begynne i andre enden, nemlig ved vurderingene i forkant. For den sektor som er kanskje best i klassen på etterarbeid, er den kanskje dårligste, iallfall i statsforvaltningen, på forarbeid. Det er sikkert ikke tilfeldig.

For eksempel bruker man ikke Utredningsinstruksen, som ligger til grunn for større statlige tiltak i andre sektorer. Paradoksalt nok lages det det rimelig grundige beslutningsdokumenter for enkeltvedtak, mens beslutningsgrunnlaget for store satsinger er mye mer uklart.

Her ligger en lavthengende frukt for Astrup: Helt uavhengig av Utredningsinstruksens formelle status i UD (den vil uansett ikke gjelde for alle beslutninger), kan han stille krav om at de samme prinsippene som i Utredningsinstruksen, i forenklet form (med minstekravene gjengitt her), legges til grunn for alle beslutninger om nye satsninger og initiativ, og alle enkeltbevilgninger utover et minstebeløp. I tillegg må det selvsagt lages strategier for det som skal gjøres. Strategier er en påfallende sjelden dokumenttype i den ellers enorme mengden dokumenter som produseres av departementet. Om det gjøres på en måte som gjør at vi vanlige borgere kan få innsyn i, er vi også kommet et langt skritt nærmere at borgerne har reell mulighet til å holde departementet ansvarlig for hvordan de forvalter felles ressurser.

En god start er FN-systemet: Astrup kan be embetsverket late som om ingen norske FN-organisasjoner får noe norsk støtte, og be om en plan for hvordan de norske milliardene skal fordeles, der minstekravene i Utredningsinstruksen legges til grunn.

Husk bistandens bivirkninger
Forskere og praktikere har visst i mange tiår at bistand ofte gjør skade. Bistand kan under gitte forhold hemme økonomisk vekst, på ulike måter svekke offentlig sektor, undergrave nasjonale myndigheters ansvarliggjøring overfor egne borgere og dermed styrke diktaturer eller undergrave demokratier, for å nevne noe. Det skjer samtidig som bistanden gjør mye bra, så nettoeffekten er (litt avhengig av hvem man spør) nok oftest positiv. Men at nettoeffekten er positiv, gjør ikke arbeid med bistandens bivirkninger mindre viktig. Noen bivirkninger kan reduseres på relativt enkle måter, og om det ikke kan gjøres, er det viktig å vurdere om de kan være grunnlag for å legge om eller avslutte bistanden. Bistandsorganisasjonene og bistandsforvaltningen har imidlertid, med unntak for noen helt bestemte typer bivirkninger (deriblant miljøskader, konflikteskalering og korrupsjon), vært motvillige til å håndtere dette på en systematisk måte. Et problem er at bistanden styres etter en bestemt logikk (svært avhengig av forhåndsbestemte indikatorer) som gjør det vanskelig å håndtere de uventede bivirkningene.

Her er enda en lavthengende frukt for Nikolai Astrup. Det er i utgangspunktet rimelig enkel: Astrup kan simpelthen kreve at uheldige effekter av bistanden blir tatt hensyn til i planlegging og oppfølging av bistand, så finner nok forvaltningen en måte å gjøre det på. Dette står for øvrig også i Utredningsinstruksen, så om han bruker den, får han reduserte bivirkninger på kjøpet.

Ironien er at arbeidet for å hindre utilsiktede bieffekter i seg selv kan ha en utilsiktet bieffekt, nemlig enda mer byråkrati. Det er det siste bistanden trenger nå. Det gjelder for øvrig mye annet av det Nikolai Astrup må være fristet til å gjøre: Erfaringsvis er det ofte slik at nye politiske ambisjoner etterlater seg enda flere ting byråkratiet må forholde seg til, og stadig flere årsverk brukt til å skrive dokumenter, ofte på bekostning av tid brukt til å gjøre bistanden bedre. I tillegg til forskyvningen i tidsbruk, fører dette til en forskyvning av tyngdepunktet i forvaltningen fra kunnskapsbasert, faglig skjønn og til et dokumentbasert teknokrati. 

Jeg vet ikke helt hvordan det kan løses, men en god leveregel er: Det enkle er ofte det beste.

fredag 15. september 2017

Vi kan klare oss uten utviklingsminister, men ikke nå

Det er forhandling på gang, og uavhengig av resultatet vil nok Erna Solberg bruke anledningen til en liten omrokkering i regjeringen. Ett av de spørsmål hun kommer til å vurdere, er om det bør være en egen utviklingsminister. Jeg må innrømme at jeg selv syntes det var en helt OK ide å slå sammen utviklings- og utenriksminister for fire år siden. En av begrunnelsene var at jeg antok at en utviklingsminister oftest ville tape i interne drakamper mellom utenriks- og utviklingsområdet i UD (ikke minst i en regjering dominert av partier som ikke har tatt spesielt mye eierskap til utviklingspolitikk). Da ville det vært en fordel om utenriksministeren, som vi kan anta er den sterkeste av de to, føler seg ansvarlig for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

Jeg tok skammelig feil. Det var et eksperiment som gikk helt skeis. Riktignok mener jeg fortsatt at det kunne ha gått bra, om det hadde blitt tatt noen andre valg på ledernivå og om departement og direktorat hadde fungert på en annen måte. Men for tiden er utviklingspolitikken (og UD) i så stor krise at vi har ikke råd til å prøve igjen, iallfall ikke med det første.

Her er hva jeg skrev i Minerva om saken (originalen finner du her).


En av en sittende regjeringens viktigste beslutninger på det utviklingspolitiske området skjedde ved avspark. Da ble det bestemt å ikke ha en egen utviklingsminister, men i stedet samle ansvaret under utenriksministeren.

Konsekvensene av valget er vanskelig å vite fordi mange andre forhold spiller inn, og vi vet ikke hvordan politikkområdet ville vært håndtert med en annen organisering. Uansett vil nok spørsmålet om en egen utviklingsminister stå på dagsorden hos de som skal sette sammen neste regjering. Om ikke annet så har KrF fremmet kravet så høyrøstet at det vil være en god investering for enhver regjering som trenger deres velvilje, og Ap har sagt at de støtter kravet.

I utgangspunktet er det minst én veldig god grunn til å ikke ha en egen utviklingsminister, men heller integrere utenriks- og utviklingspolitikken hos en statsråd. De to politikkområdene er nemlig så tett integrert i praksis at de ivaretas av samme departement og langt på vei de samme menneskene. Ansvarsfordelingen mellom statsrådene har tidligere vært overlappende, og i praksis hadde begge medansvar for begge politikkområder.

Med det som utgangspunkt kan det være nyttig å se på argumenter for hvorfor man likevel bør vurdere en egen statsråd for utvikling.

Plass ved Kongens bord
Ett hovedargument bak kravet om en utviklingsminister er at utviklingspolitikken er så viktig at det fortjener en egen statsråd. Det er et legitimt argument.

Statsrådsposter er et uttrykk for politisk prioritering, og det er lett å argumentere for at utviklingspolitikken er en så sentral del av norsk utenrikspolitikk at det krever en egen statsråd. Store deler av UDs virksomhet er knyttet til utviklingspolitikk, og bistanden alene utgjør langt størstedelen av UDs budsjett.

I tillegg er det bred politisk enighet om en samstemt utviklingspolitikk, som innebærer at utviklingspolitiske hensyn skal ivaretas ikke bare i andre deler av UDs virksomhet, men også i andre departementers virksomhet. På den bakgrunn er det nyttig om en person ved «Kongens bord» har dette som tydelig mandat i forhandling med andre statsråder.

På lengre sikt vil en egen statsråd for utvikling trolig bidra til høyere prioritering av området.

Det kan imidlertid tenkes at fjerning av utviklingsministerposten legger press på utenriksministeren til å prioritere utviklingspolitikk høyere, som kan være til fordel for dette politikkområdet.

Det kan synes som om dette skjedde den første tida under Solberg-regjeringen. Men det er nok en kortvarig effekt: På lengre sikt vil en egen statsråd for utvikling trolig bidra til høyere prioritering av området. En rapport som tar for seg erfaringene i mange forskjellige land, viser at giverland med en egen utviklingsminister over tid har både scoret best på de valgte kvalitetsindikatorene og gitt mer bistand.

Et annet argument for å delegere de to politikkområdene til ulike statsråder er at de ofte kan være i konflikt med hverandre.

UDs overordnede oppgave er å ta vare på norske interesser, og det er ikke noe nødvendig sammenfall mellom interessene til et av verdens rikeste land og verdens fattige. Bistanden blir mindre effektiv om den også skal brukes for å fremme norske interesser eller tilrettelegges for UDs øvrige ambisjoner. Også UDs øvrige engasjement, for eksempel i multilaterale forhandlinger, kan potensielt være i strid med utviklingspolitiske interesser.

I de nesten daglige beslutninger i UD om politiske veivalg og allokering av midler er det derfor avgjørende at ulike politiske mål håndteres og balanseres på en ryddig måte. Det kan bli enklere om beslutningene involverer to statsråder med ansvar for hvert sitt politikkområde.

Men interessemotsetningene kan også være et argument for å samle ansvaret hos én og samme person. Siden vi kan anta at de utviklingspolitiske interessene ofte vil tape i interne dragkamper mot utenrikspolitiske interesser i UD, kan det være til utviklingspolitikkens fordel at utenriksministeren vet at han (ennå har aldri en kvinne hatt denne posisjonen) må stå ansvarlig også for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

Ansvarliggjøring og offentlighet
For å kunne holde statsråden ansvarlig for hvordan UD har håndtert utviklingspolitiske hensyn opp mot UDs øvrige interesser i tilfeller der det kan være konflikt mellom disse, bør det imidlertid være mulig for offentligheten å gjøre seg kjent med hva slags vurderinger som er gjort.

I UD skjer derimot de fleste politiske og strategiske vurderinger innomhus.

Det er vanskelig i dag, for slike vurderinger blir sjelden dokumentert. I de fleste andre departementer skjer politikk- og strategiutvikling i samspill med underliggende etater med spissede mandater og kompetanse, og utvekslingene er sporbare i postjournalene. I UD skjer derimot de fleste politiske og strategiske vurderinger innomhus.

Fagdirektoratet Norad, som jobber under et rent utviklingspolitisk mandat, har ingen formell rolle i forarbeidet til de fleste beslutninger i UD om utviklingspolitikk.

Heller ikke i intern korrespondanse er det naturlig at de rendyrkede utviklingspolitiske hensyn kommer til uttrykk. UD er nemlig organisert slik at ingen avdeling bare har ansvar for utviklingspolitikk, noe som betyr at de «rene» utviklingspolitiske interessene ikke har talspersoner på høyt nivå (ekspedisjonssjef).

UDs kommunikasjonsavdeling jobber selvsagt under hele spekteret av UDs politiske ansvar, og UDs kommunikasjon med offentligheten må derfor forventes å være resultatet av avveininger som allerede er gjort mellom ulike politiske interesser, og ikke «rene» utviklingspolitiske budskap.

Med en slik intern organisering og forvaltningspraksis, synes en deling av ansvaret mellom to statsråder å gi best sikkerhet for at spenningsforholdet mellom utviklingspolitikk og øvrige norske interesser blir ryddig håndtert i UD, og at offentligheten kan bli kjent med hvordan disse er balansert.

En utviklingsminister vil gi noe større sannsynlighet for at utviklingspolitiske hensyn gjøres eksplisitt i intern kommunikasjon, hvorav noe vil være offentlig tilgjengelig, og utviklingsministeren vil også ha mulighet til å kommunisere offentlig om utviklingspolitiske interesser. Det vil sannsynligvis bidra til at offentligheten – og Stortinget – får et mer nyansert bilde av norsk utenrikspolitikk.

Kapasitet
Det enkleste argumentet for å ha en egen statsråd for utvikling, handler om kapasitet. Alle statsrådjobber er svært krevende, men utenriksministerjobben slår de fleste: UD er det klart største av departementene og både organisasjonen og virksomheten er spredt over hele verden. Ansvaret omfatter svært mange tema og sektorer, noe som stiller enorme krav til faglig oppdatering.

Det er også et politikkfelt som er avhengig av en aktiv statsråd, ettersom en stadig skiftende verdenssituasjon og tradisjon for abstrakte og uklare politiske føringer gjør at det til stadighet dukker opp dilemmaer som må avklares politisk. Det gjør det vanskelig for embetsverket å håndtere ting på egenhånd.

Dette er ikke i seg selv et argument for å ha flere statsråder – og Erik Solheim hadde to statsrådsposter i forrige periode – men det stiller store krav til statsrådens evne til å delegere og skille stort fra smått, og å konsentrere seg om de store linjene.

Det er utfordringer som antakelig krever bortimot fulltid for en statsråd i perioder, om de skal løses.

I tillegg kommer et særtrekk ved mange diplomatiske og internasjonale prosesser: I internasjonale forhandlinger og ved delegasjoner til andre land kan det utgjøre stor forskjell om det er en statsråd, statssekretær eller embetsperson som framfører Norges budskap. Med alle UDs ambisjoner er det knapt et internasjonalt møte eller et statsbesøk hvor det ikke er ønskelig at Norge deltar gjennom statsråden personlig. Det gjør at reisevirksomhet alene krever noe i nærheten av en full stilling for ministeren.

Det forklarer hvorfor utenriksminister Børge Brende ikke har vært særlig mye hjemme de siste årene, og naturlig nok har hatt relativt lite tid til alt arbeidet som må gjøres hjemme. Det forklarer kanskje igjen hvorfor vi gang på gang får indikasjoner på at UD ser ut til å ha utfordringer på hjemmebane, helt fra evnen til å prioritere på overordnet nivå til grunnleggende forvaltningsoppgaver. Det er utfordringer som antakelig krever bortimot fulltid for en statsråd i perioder, om de skal løses.

Organisatoriske utfordringer
De organisatoriske utfordringene er en avgjørende oppgave som neste regjering må ta tak i, uansett parti. For uansett hva slags ambisjoner man har for utviklingspolitikken, er jobb nummer én å sikre at den blir god: At prioriteringer og beslutninger bygger på relevant kunnskap og gode vurderinger, og at bistanden og andre utviklingspolitiske virkemidler forvaltes godt.

Det er en jobb som krever mye tilstedeværelse på hjemmebane, av en statsråd som har tid til og interesse for å sette seg inn i det organisatoriske og det forvaltningsmessige, gjøre vanskelige prioriteringer og beslutninger, og sørge for at de følges opp.

Statsråden bør også sørge for en konklusjon på spørsmålet om hvordan norsk utviklingspolitikk skal organiseres. Det inkluderer arbeidsfordelingen mellom UD og Norad, som har stått på dagsorden i årevis og er overmoden for en grundig gjennomgang.

Etter en slik reorganisering er det også – litt avhengig av fagdirektoratets mandat – enklere å se for seg at Norge kan klare seg uten en utviklingsminister i framtiden. I mellomtiden er det så mange kritiske spørsmål å ta tak i på hjemmebane, samtidig som det trengs nesten en fulltids statsråd bare for å reise på vegne av Norge, at det er ingen vei utenom en egen statsråd for utvikling i neste periode.

mandag 31. juli 2017

Hva med en taleminister?

En av sittende regjerings viktigste beslutninger på det utviklingspolitiske området skjedde ved avspark. Da ble det bestemt å ikke ha en egen utviklingsminister, men samle alt under utenriksministeren. Mange advarte mot det, men jeg var ganske positiv.

Den forrige regjeringen hadde jo allerede sauset sammen utenriks- og utviklingspolitikk (under Støres utenrikspolitiske tåkeprat om "engasjementspolitikk") og i praksis hadde de to statsrådene overlappende og ganske rotete ansvarsdeling. Derfor tenkte jeg det var like greit å håndtere alle interessekonfliktene mellom de to politikkområdene (konflikter som Støre stort sett ikke ville erkjenne) hos en person. Jeg antok at en utviklingsminster oftest ville tape i interne drakamper mellom utenriks- og utviklingsområdet i UD, og da ville det vært nyttig at den sterkeste ministeren, utenriksministeren, var den som ble holdt ansvarlig også for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

I ettertid er det åpenbart at jeg tok grundig feil. Dagens ordning har vært ødeleggende for muligheten til god utviklingspolitikk og ansvarlig bistandsforvaltning, og er en del av forklaringen på hvorfor det står dårligere til med norsk utviklingspolitikk enn på svært lenge

Til forsvar for mitt tidligere standpunkt kan det sies at det kunne ha gått veldig mye bedre om vi hadde hatt en statsråd med evne til å delegere (til både statssekretærer og embedsverket) og riktige lederegenskaper, samt en annen intern organisering med et mer rendyrket utviklingsmandat til "tunge" deler av UD (i dag har de fleste mellomledere og ledere, med noen få viktige unntak, i prinsippet ansvar for både norske interesser og utviklingspolitikk. Gjett hva som veier tyngst). Men vi har ikke råd til å ta sjansen på at det kan gå bedre i neste periode, for utviklingspolitikken og bistandsforvaltningen har ikke særlig mer å gå på. Derfor trengs det en utviklingsminister etter valget, som Vårt Land har pekt på de siste dagene

Dette er et avgjørende spørsmål for den som skal sette sammen en ny regjering, antakelig et av de viktigste utviklingspolitiske valg i neste periode, uansett parti. For uansett hva man vil med utviklingspolitikken, er jobb nummer én å sikre at den blir god: At prioriteringer og beslutninger bygger på relevant kunnskap og gode vurderinger, og at bistanden og andre utviklingspolitiske instrumenter forvaltes godt, uavhengig av hvilket parti som får ansvaret (a propos parti: Det er vanskelig å se hvordan partienes ideologi er avgjørende i utviklingspolitikken, som jeg skrev litt om for lenge siden. Det som avgjør, later til å være partiets prioritering av utviklingspolitikk, og statsrådenes personlige ambisjoner og egenskaper).

Vårt Land (og et debattinnlegg fra Åsmund Aukrust) legger også vekt på en litt pussig grunn til det trengs mer enn én statsråd: I internasjonale prosesser er status viktig, ofte viktigere enn argumentene man framfører. Det gjør stor forskjell på om det er en statsråd, statssekretær eller embedsperson som framfører Norges budskap på et møte i FN eller leder delegasjonen til et annet land. Og med alle UDs ambisjoner er det knapt et internasjonalt møte eller et statsbesøk hvor Norge ikke bør delta på høyt nivå, fortrinnsvis gjennom en minister. Det forklarer hvorfor utenriksminister Børge Brende ikke har vært særlig mye hjemme de siste årene, som nok (i kombinasjon med andre ledervalg) er en av forklaringene på dagens begredelige tilstand i UD. 

Selv om det er lett å se nytten av å sende statsråden på tur, slik dette systemet fungerer, er det også latterlig dårlig bruk av ressurser. For strengt tatt kreves ikke en spesielt god politiker eller leder for å lese opp en tale i FN. Likevel bruker departementets viktigste person timer og dager på reise bare for å lese opp ferdigskrevne taler i stedet for å løse problemer på hjemmebane. Det skjer selvsagt også forhandlinger før og etter talene, men det er slikt diplomatene i UD er eksperter på og ofte håndterer best selv.

Dette problemet har heldigvis en løsning, som herved lanseres for Norges neste regjering: Hva med å etablere en utenrikspolitisk taleminister? Vedkommende vil være en liksom-minister som utelukkende har som jobb å reise rundt i verden med ferdigskrevne manus og et kobbel av diplomater på slep, for å holde taler på Norges vegne mens den egentlige ministeren kan være hjemme og jobbe med viktigere ting. I motsetning til alle andre statsrådposter bør det ikke være noe vanskelig for statsministeren å finne en riktig person til jobben: Av denne kreves først og fremst at vedkommende er en god og overbevisende taler, og vi har flust med arbeidsledige skuespillere som passer godt til rollen (fortrinnsvis mann, 50+). Utlendinger trenger ikke vite at vedkommene er politisk uviktig, og om den egentlige ministeren holder seg hjemme er det ingen i utlandet som legger merke til henne uansett (UD har etterhvert god erfaring med å håndtere offentlighetens interesse i interne organisatoriske forhold uten å si mer enn man må, og vil nok klare å håndtere eventuelle spørsmål om hvem som egentlig styrer sjappa. Om taleministeren tituleres statssekretær kan man til og med spille på den engelske tittelen "state secretary" på en måte som gjør at ingen blir nødt til å komme med noen direkte løgn). Og vips har nesten en fulltids stilling blitt frigjort til det som er statsrådens hovedansvar, nemlig politikkutforming, forvaltning og slikt. Det vil utgjøre stor forskjell: Selv om forvaltningen har store utfordringer, tror jeg mye kan endres på kort tid om statsråden er tilstede, setter seg inn i tingenes tilstand og holder oppmerksomheten fast ved jobb nummer én: Å sikre at det hjemlige utviklingspolitiske apparatet fungerer godt. 


Ps. Ideen er ikke seriøst ment, altså. Men jeg prøver å fortelle noe jeg synes er viktig: Norsk utviklingspolitikk har så mange utfordringer at de neste statsrådene (både utenriks- og utviklingsministerne) bør starte arbeidet hjemme, før de reiser rundt i verden med enda flere gode formål i kofferten. Kall det gjerne godt styresett, en utviklingspolitisk prioritet med vekslende suksess i utlandet. I første omgang bør vi sikre godt styresett på hjemmebane.

onsdag 10. mai 2017

Biljard vs bingo

Kopi av et blogginnlegg opprinnelig lagt ut på Noradbloggen for noen år siden. Det er et forsøk på popularisering og metaforisering av noen utfordringer knyttet til hvordan man ofte tenker om og forvalter bistand, som hittil er best forklart i "Aid on the Edge of Chaos", en bok jeg anbefaler alle å ta med til hytta eller Syden i sommer. Budskapet i den boka ligner forsåvidt på hva som har kommet fra sosialantropologisk forskning i flere tiår - men også fra tusenvis av mennesker med praktisk erfaring fra gjennomføring eller forvaltning av bistand, og som har sagt at noe skurrer. Men det måtte altså en internasjonal bestselger til for budskapet fra praktikerne å nå fram til bistandsforvaltningen. Sukk. 

På bakgrunn av noen tilbakemeldinger som tyder på at dette kan oppfattes som pessimistisk på vegne av bistanden, vil jeg insistere på at det er en misforståelse. At samfunnsendring ikke kan planlegges, betyr ikke at samfunn ikke kan påvirkes. At vi aldri kan forutsi (eller vite i ettertid) med sikkerhet hva slags endringer (resultater) bistand vil føre til, betyr ikke at den ikke virker. Det betyr bare at vi må finne andre måter å styre bistand på, og etablere et bredere spekter av instrumenter for å holde folk ansvarlig for at bistandsmidler brukes godt. 



Biljard eller bingo?

Bistand er (heldigvis) et fagfelt som rekrutterer folk med helt forskjellig utdanning og erfaringer, som vi formes av og tar med inn i bistandsarbeidet. Det kan kanskje forklare noen av diskusjonene om hvordan bistand bør planlegges, styres og forvaltes, som har preget bistandsarbeidet i flere tiår og som reflekterer helt ulike syn på samfunnsutvikling.

Det er enklest å illustrere ved å karikere – selv om en karikatur selvsagt aldri gir et rettferdig bilde av virkeligheten.

På den ene siden kan samfunnet forstås som et slags gigantisk, superavansert biljardbord. Det betyr ikke at noen mener samfunnet er enkelt: I motsetning til kulene på biljardbordet trenger ikke menneskene være like, og bordet er ikke flatt. Likheten ligger i at man tar som utgangspunkt at et samfunn, som et biljardbord, i prinsippet er forutsigbart slik at man i teorien kan forutsi hva som kommer til å skje om man dytter på en «kule». Følgelig kan samfunnet påvirkes på en kontrollert måte. Om man gjør riktig smarte trekk, kan selv en liten påvirkning gjøre stor forskjell, og dette kan forutsies og beregnes på forhånd om man har tilstrekkelig kunnskap om hvordan ting fungerer og henger sammen. Det betyr også at man nødvendigvis blir bedre etterhvert som man akkumulerer kunnskap. Har du lyktes i ett samfunn, vil du også vært godt posisjonert til å lykkes et annet sted, iallfall om du setter deg godt inn i hva som skiller de to stedene så du kan justere strategien.

I et annet ytterpunkt kan samfunnet forstås som et komplekst, kaotisk, uforutsigbart system som ikke kan påvirkes på en kontrollert måte uansett hvor mye kunnskap og erfaring man måtte ha. Enkeltmennesker oppfører seg og forholder seg til hverandre på måter som ikke kan forutsies med sikkerhet, uansett hvor mye man vet om dem eller hvor mye erfaring man har, og samspillet mellom mennesker følger ingen forhåndsgitte mønstre. Det er ikke engang teoretisk mulig å beregne på forhånd hva som vil være effekten av forsøk på å påvirke samfunnet. I likhet med biljardbordet kan selv små dytt gjøre stor forskjell («sommerfugleffekten» er basert på teorier som er i slekt med dette samfunnssynet), men dette kan aldri forutsies og følgelig kan man ikke planlegge hva som vil skje som følge av et «dytt». Erfaring med å påvirke samfunnsutvikling kan derfor vanskelig overføres: at en strategi har lyktes en gang, sier egentlig ingenting om at det vil lykkes igjen, for vi har ingen grunn til å tro at folk vil respondere likt på samme type påvirkning på et annet sted eller i en annen tid. Samfunnsendring er nærmest en slags bingo.

Disse to karikaturene markerer ytterpunkter i en akademisk debatt som har pågått i flere tiår. Da bruker man ikke selvsagt ord som «biljard» og «bingo». Noen snakker om kompliserte versus komplekse systemer: Et komplisert system kan være ekstremt vanskelig, men det er iallfall i teorien forutsigbart om man bare har kunnskap nok. Et komplekst system kan ikke forstås og forutsies fullt ut, uansett hvor mye kunnskap du har. 

Det betyr ikke at det ene er enkelt og det andre er vanskelig, eller at den som forholder seg til "kompleksitet" har en mer avansert analyse (det er viktig å minne om, for selv mange forskere bruker gjerne ordet "kompleks" om noe som er ekstra vanskelig). Det er bare helt forskjellige måter å se på en oppgave på. For å illustrere med enda enda en karikatur: Å sende en rakett til Jupiter er komplisert, mens barneoppdragelse er komplekst. Det betyr ikke at barneoppdragelse er vanskeligere enn å sende raketter til månen, snarere tvert imot (de fleste kan oppdra barn, få kan bygge raketter). Men det må planlegges på helt forskjellige måter: Sender du ut en rakett, ligger suksessen i å kunne forutse alt som kan skje underveis og detaljplaner for hele reisen. Det kan likevel gå galt, men den risikoen bør kunne håndteres håndteres gjennom en god risikoanalyse. Skal du oppdra et barn, er det viktigere å ha evne til å respondere på det som skjer enn å planlegge godt, og om det går bra eller ikke er langt på vei utenfor din kontroll. Det du trenger for å lykkes er godt skjønn - og en solid porsjon flaks.  

Kompleksitetsteori er en relativt ny måte å se dette på (eller: det har vært utviklet siden 1960-tallet, men ikke vært vanlig å bruke på slike problemstillinger), men en lignende spenning har vært til stede i akademisk debatt lenge. Begge synspunkter på samfunnsutvikling henter støtte i solid teoretisk tenking og empirisk forskning, og fremmes med stor autoritet. At debatten tidvis blir omtalt som «paradigm wars», sier litt om engasjementet. 

Slike debatter fins i alle disipliner av samfunnsvitenskapelig forskning, men økonomer og sosialantropologer deltar ofte på hver sin side i denne debatten. Det betyr ikke nødvendigvis at forskere innenfor de to fagområdene har plassert seg i de to ytterpunktene: Økonomene vet godt at verken samfunnsendring eller individuelle valg kan forutsies særlig presist, og sosialantropologer har lært om regelmessighet i menneskelig samkvem fra første studiedag. I diskusjoner om bistand trenger de ikke mange minuttene på å bli ganske enige om at valg av tilnærming ikke nødvendigvis er snakk om grunnleggende forskjeller på hvordan man ser på samfunnet, men hvilke problemer man har satt seg som mål å løse. Et kraftverk eller et vaksinasjonsprogram kan planlegges med rimelig god sikkerhet og presisjon, mens sosial og politisk utvikling kan ikke.

Likevel er begge de to samfunnsfaglige disiplinene plassert i hvert sitt ytterpunkt i denne debatten. Det er interessant, for dette er to av de mest dominerende fagområdene innen bistand. Bistandsfolk har gjerne høyere utdanning og bruker gjerne hva de lærte på universitetet, og dermed tar de gjerne med seg en lignende tenking inn i sitt praktiske arbeid med bistandsforvaltning. Dermed blir bistand en arena for stadig konfrontasjon mellom ulike syn på bistandsforvaltning, som igjen reflekterer ulike syn på samfunnsutvikling. Det kommer til uttrykk på mange måter. Jeg illustrerer nedenfor med å vise til noen ganske forskjellige spørsmål ved bistandsforvaltningen som ikke direkte har så mye med hverandre å gjøre, men som alle viser til at ulike syn på samfunnsendring kan gi utslag i ulike syn på hva som er god bistand.

Planlegging
Om man tar som utgangspunkt at sosial endring kan planlegges og forutsies med rimelig sikkerhet og presisjon, er det naturlig å tenke at god bistand er nøye planlagt og at planene følges. Helst bør man starte med noe som har virket et sted, og gjøre de nødvendige lokale tilpasninger. Hvis det ikke er snakk om helt nye, uprøvde tiltak eller et spesielt ustabilt område, bør man kunne vite på forhånd hva slags resultater man skal oppnå (selvsagt er det risiko med all bistand, men den er iallfall i prinsippet kalkulerbar ved prosjektstart).

Om man ikke kan forutsi sosial endring, gir det mindre mening å planlegge i detalj. Du bør iallfall ikke følge en forhåndsbestemt plan over flere år, noe som nærmest vil være oppskriften på å mislykkes. Det er viktigere at du har god forståelse av hva som skjer hele tiden og tilpasser deg det som måtte skje. God bistand kjennetegnes kanskje nettopp ved at man avviker de opprinnelige planene. Noen mener derfor at fastlagte planer og resultatrammeverket (logframe) blir en tvangstrøye som ikke bare gir lite mening, men også at det kan hindre god bistand.

Ansvarliggjøring
Om endring kan forutsies, kan man lage en plan over hva man skal gjøre og hva dette skal føre til (et resultatrammeverk) ved oppstart av et bistandstiltak, og man kan sjekke i ettertid om planene ble fulgt og resultatene ble oppnådd.

Om endring ikke kan forutsies, gir det mindre mening å stille folk til ansvar for i hvilken grad de oppnådde det de hadde skrevet da de skrev et prosjektdokument for noen år siden. Kanskje oppnådde de noe helt annet enn planlagt, som ikke var oppført i de forhåndsbestemte indikatorene på suksess. Eller kanskje mislyktes de – men om det var umulig å vite på forhånd hvorvidt tiltaket skulle lykkes eller ikke, kan det likevel ha vært riktig å prøve. Ut fra et slikt samfunnssyn må bistandsfolk stilles ansvarlig for om de gjorde de rette valgene når forholdende skiftet underveis, og for om de samlede effektene av bistanden tyder på god bruk av bistandsmidler, enten disse effektene var planlagt eller ikke (eller om de kan forklare godt hvorfor de ikke oppnådde noe særlig resultater).

Her kommer man uunngåelig også inn på en annen, minst like intens diskusjon i bistand rundt i hvilken grad og på hvilken måte resultatene av bistand kan måles. Men det handler egentlig om noe annet (men debatten ligner veldig) og diskuteres ikke her.

Kunnskap
De to typer samfunnssyn innebærer også forskjellige syn på hva slags kunnskap som er mest verdifull i bistandsarbeidet. Noen vil mene at de beste til å styre utviklingsstrategiene er folk som har høy ekspertise på et felt fordi de har lest mye forskning og lest mange rapporter, og/eller har erfaring i mange forskjellige land. For hvis samfunnet er komplisert, er det først og fremst snakk om å akkumulere og systematisere nok kunnskap, så vil vi etter hvert vite hvordan vi skal løse problemene, og det er mulig å overføre erfaringer fra ett sted (og tid) til et annet sted (og annen tid) bare vi er flinke til å tilpasse oss. Kunnskapen uttrykkes gjerne i en form for universelle løsninger (best practices) som appliseres i helt forskjellige kontekster, og man legger gjerne mer vekt på skrevet kunnskap – forskning, rapporter, håndbøker og handouts under seminarer – enn på den type erfaringsbasert kunnskap som først og fremst sitter i folks hoder.

Men hvis samfunnet er kompleks, kreves kanskje andre typer kunnskap. Noen kan mene at den virkelig viktige kunnskapen er så kompleks at den vanskelig kan generaliseres og skrives ned: Det handler om å forstå akkurat det samfunnet hvor du ønsker å gjøre en forskjell, å være lydhør og tilpasningsdyktig. Og når samfunnsutvikling ikke er forutsigbart, er det også vanskelig å vite at det som virket ett sted, også vil virke et annet sted, så man har gjerne mye større skepsis til universalløsninger.

Dette er en debatt som har stor betydning også for mange bistandsarbeideres og konsulenters karrierer og inntekter, for det handler om hva slags type eksperter som skal få jobber og oppdrag. På den ene siden har vi «omreisende» fagfolk som over tid bygger opp ekspertise på ett bestemt felt, basert på erfaring fra mange forskjellige land. På den andre siden har vi de som er eksperter på nasjonale forhold og komplekse prosesser. De er ofte uenige om hva som er gode utviklingsstrategier. Hvem skal man lytte til? 

For å gå tilbake til eksemplet med rakettoppskytning vs barneoppdragelse: For å sende en rakett til Jupiter, trenger du eksperter på akkurat det. De beste ekspertene er gjerne de som har gjort noe lignende før (kanskje har de sendt en rakett til månen). Hvis du skal oppdra et barn, oppsøker du normalt ikke de beste ekspertene. Det viktigste er å kjenne barnet og nabolaget, og å utøve godt skjønn. Om du har lyktes eller mislyktes med å oppdra et barn tidligere, sier ikke veldig mye om sjansene for å lykkes neste gang. For å overføre til bistand: Hvis du ser på bistand som veldig komplisert (rakettvitenskap), trenger du den beste (ofte vestlige) ekspertise du kan få tak i, gjerne de som har gjort noe lignende før og har en god CV. De er det få av (og de tar seg godt betalt), og tilfeldigvis er det ofte den samme ekspertise som gir bistandsorganisasjonene råd om hva slags ekspertise de trenger. Hvis du derimot ser på bistand som kompleks, trenger du ikke de beste (vestlige) ekspertene. Det du trenger, er folk som kjenner mennesker, institusjoner og samfunnsforhold der du ønsker å utgjøre en forskjell. Det er viktigere enn om de har fått til noe bra i et annet land tidligere. Faktisk er det ikke så mye du kan bruke verdens fremste eksperter til, om de ikke kjenner konteksten - bortsett fra å spørre dem om råd en gang i mellom (slik du engang i mellom ville ha spurt en ekspert til råds om barneoppdragelse). 

Institusjoner
Synet på kunnskap kan igjen ha konsekvens for synet på hvem som er gode bistandsaktører. Om verden er et biljardbord, bør kanskje Verdensbanken forvalte all bistand, for ingen er så flinke til å generere, akkumulere og bruke kunnskap som dem. Om samfunnet er uregelmessig og uforutsigbart, bør bistand gå til et konglomerat av små initiativer og organisasjoner som er tilpasset bestemte oppgaver på bestemte steder. Ikke alle vil lykkes, men på grunnlag av lokal spesifikk kunnskap og litt flaks kan iallfall noen av dem «treffe» godt og gjøre en forskjell. Siden vi ikke har mulighet til å vite på forhånd hvem som vil lykkes, må vi satse på mangfold og akseptere at en del av dem mislykkes.

Frivillige organisasjoner føler kanskje særlig på utfordringene disse ulike samfunnssyn innebærer. Det skyldes delvis at det som tradisjonelt har blitt sett på som frivillige organisasjoners komparative fortrinn, har vært knyttet til et syn på samfunnet som kompleks og uforutsigbart. Her hadde organisasjonene særskilte muligheter for å lykkes, for de hadde god lokalkunnskap, var tilpasningsdyktige og innovative.

Men frivillige organisasjoner er også flinke til å tilpasse seg giverne. Om nødvendig lærer de seg å snakke et språk som er basert på de ideer om samfunnsendring som dominerer hos givere, og å ta i bruk relevante styringsverktøy. Kanskje begynner de å investere i en annen type kunnskap, med mer vekt på universelle løsningene, gjerne slik som kan skrives ned i håndbøker og læres på seminar, framfor den type kunnskap som er basert på dyp kjennskap til lokale forhold og nære relasjoner til de man skal hjelpe. De hører at giverne bruker ord som «oppskalering» og «replisering», og forsøker kanskje å kopiere sine egne suksesser på nye steder, stikk i strid med den gamle suksess-oppskriften, som er å være veldig lenge på et sted og å finne helt spesielle, lokale løsninger. De fleste frivillige organisasjonene klarer denne tilpasningen ganske bra, men de mister kanskje noe på veien.

I tillegg har man tidvis lagt til grunn at det som har virket ett sted til en tid, også vil virke bra et annet sted til en annen tid (selvsagt med lokal tilpasning). Det betyr at organisasjoner som har gjort suksess ett sted, har fått støtte til å gjøre det samme et annet sted. «Oppskalering» og «replisering» har vært en vanlig respons på suksess. Men oppskalering er kanskje uforenlig med hva som i utgangspunktet ga en frivillig organisasjon et komparativt fortrinn. Kanskje gjorde det bra et sted simpelthen fordi det i ettertid viste seg å være riktig der og da, ikke fordi det var en universelt god løsning. Men de vet at om de skal få bistandsmidler og vokse, må man vise godt designede strategier som har potensial til å appliseres mange steder, og de må snakke bistandsplanleggernes språk. Dermed ligger det et enormt økonomisk insentiv i frivillige organisasjoner til å tilpasse seg en bestemt måte å tenke om samfunnsendring på.

søndag 30. april 2017

Stortinget må ta ansvar for bistandsreform

Kronikk publisert i Minerva for litt siden. Bare legger den ut her også, for ordens skyld.

Etter at den ble skrevet, har Norad publisert en nyhetssak om enkelte forvaltningsmessige endringer. Ingen av endringene endrer grunnlaget for budskapet nedenfor. For øvrig var det interessant at begge topplederne brukte det lille de fikk av spalteplass til å skryte av sitt nære forhold til departementet (den ene snakket om å "komme tettere innpå departementenes politiske arbeid" - på tross av at fagmiljøets avstand til politikken er regnet blant direktoratenes viktigste fortrinn i andre politikkområder, den andre skrøt av at "departementet viser stor tillit".) Ingen av utsagnene er problematisk i seg selv, og Norad har legitim anledning til å posisjonere seg tett opp mot departementet, men sett i lys av enkelte andre tegn i tiden kan det tolkes som en bekreftelse på at fagdirektoratet ikke har ambisjoner om å bli en viktig del av løsningen på det problemet knyttet til ansvarliggjøring som kronikken nedenfor handler om. Om den rolleforståelsen hos Norad blir stående, må man finne på noe annet. Forslag?

For å gjøre det enkelt for meg selv kopierte jeg på en måte som ga noe formateringsrot og lenker forsvant - så jeg anbefaler heller å gå til originalen (tekstene er identiske). 


Statsråden disponerer bistandsbudsjettet uten i særlig grad å bli holdt ansvarlig for hvordan det brukes. Stortinget må derfor legge mer press bak ønsket om reform.

Et flertall på Stortinget uttalte nylig at det «ser behov for en reform av bistandsforvaltningen», men sa i samme vedtak at dette «er det opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til». Da kommer det antakelig ikke til å skje.

Bistanden er nemlig organisert på en måte som gjør bistand til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil være interessert i å gi fra seg, særlig ikke når selve reformen vil være svært krevende.

Dagens organisering ble innført i 2004, da størstedelen av ansvaret ble flyttet fra Norad til UD. Siden har den vært gjenstand for misnøye i begge organisasjoner.

UD har ikke den faglige kompetansen som trengs for å gjøre gode beslutninger om bistand, og har demonstrert manglende evne eller vilje til å følge opp når beslutningene er gjort, noe som blir bekreftet omtrent hver gang Riksrevisjonen vender blikket i den retning.

Fagdirektoratet Norad spiller i praksis ingen vesentlig rolle verken i viktige beslutninger om bistand eller i kvalitetssikring når beslutninger skal gjennomføres, utover den brøkdel av bistandsbudsjettet som direktoratet forvalter selv. På de områdene der Norad faktisk har en rolle å spille, er det ofte uklarhet om rolle og ansvar, til frustrasjon for begge parter.

På alle statsråders bord
En omorganisering har da også vært på bordet til alle statsråder i UD siden 2005, men ingen av dem har tatt initiativ til å endre dagens modell, bortsett fra å flytte litt på ansvaret for enkelte porteføljer. Norsk bistandsforvaltning står derfor på stedet hvil. I samme periode har de fleste sammenlignbare giverland gjennomført større organisatoriske reformer.

På denne bakgrunn er det helt på sin plass at et flertall i Stortinget nylig påpekte behovet for reform i bistandsforvaltningen. Det kom i en komitéinnstilling til et forslag fra Kristelig Folkeparti med en rekke krav til endring i norsk utviklingspolitikk. Men i spørsmålet om hvordan bistanden skal organiseres, sier komitéen at det er opp til regjeringen. Det er for så vidt et prinsipielt riktig standpunkt. Men i praksis er det omtrent det samme som å avlyse reformen.

Regjeringen Solberg har gjort det samme som regjeringen Stoltenberg: praktisk talt ingenting.

Bare dager etter innstillingen presenterte regjeringen en lenge varslet stortingsmelding om utviklingspolitikk. Den sa nesten ikke noe om forvaltningsmessige grep utover å nevne noen små endringer gjort tidligere i år. Med andre ord har regjeringen Solberg gjort det samme som regjeringen Stoltenberg i sine to perioder når det gjelder å svare på en lenge etterspurt reform av bistandsforvaltningen: praktisk talt ingenting.

Bistand som politisk ressurs
Og så lenge reform av bistandsforvaltningen delegeres til den til enhver tid sittende statsråd, er det ingen grunn til å tro at det vil skje i neste periode heller, uansett parti.

Det er flere grunner til det. En åpenbar forklaring er at alle organisatoriske reformer tar mye av en statsråds tid. UD og bistandsbransjen er nok blant de mindre reformvillige, så det er ingen fristende oppgave å gå løs på. En annen forklaring finnes i bistandens særtrekk som en politisk ressurs, som det kan bli vanskeligere å høste politisk gevinst av etter en forvaltningsreform.

Bistand kan nemlig brukes til nesten hva som helst, så lenge størstedelen brukes i utlandet og bruken kan begrunnes med et godt formål, og uten særlig innblanding i norsk offentlighet.

Den er hva min kollega Nikolai Hegertun og jeg har kalt Utenriksdepartementets «lommekniv»: Som lommekniven kan den brukes til å løse en mengde forskjellige oppgaver, selv om dens evne til å løse andre oppgaver enn den opprinnelige tiltenkte funksjon – i bistandens tilfelle, å redusere fattigdom – oftest er ganske begrenset.

Og som lommekniven er det slik at jo flere oppgaver bistanden er tenkt å løse, dess mer uhåndterlig blir den. UD tar den likevel i bruk til et bredt spekter av formål.

En politisk godtepose
Bistand er en svært verdifull ressurs for enhver regjering fordi den kan brukes til politisk profilering. På sitt enkleste skjer det ved å sikre oppmerksomhet knyttet til politiske utspill, viktige utenlandsbesøk eller internasjonale kriser. Et løfte om bistandsmidler er ofte alt som skal til for å sikre presseoppslag, normalt uten kritiske spørsmål.

Over litt tid bidrar det til å profilere ansvarlig statsråd eller statsministeren som en internasjonalt viktig person, og Norge som «global leder». Den rødgrønne regjeringen gjorde dette med helse og klimasatsing, mens Solberg-regjeringen valgte utdanning og humanitær bistand. Neste regjering kommer nok også til å gjøre noe lignende med et nytt tema.

Slik sett utgjør bistand det Nikolai Hegertun har kalt en politisk godtepose. Ingen politiker med tilgang til bistandsbudsjettet vil klare å motstå fristelsen til å forsyne seg av den. Og godteposen er mest verdt når muligheten for innsyn, etterprøving og ansvarliggjøring er begrenset.

Holdes ikke ansvarlig
Her er det en uunngåelig forskjell på bistand og annen offentlig pengebruk.

Annen offentlig pengebruk involverer et stort antall mennesker i Norge, enten i forvaltningen, på brukersiden eller som interesserte borgere og skattebetalere, som på ulike måter kan observere og gi tilbakemelding om hvordan penger brukes, og i ytterste instans varsle om kritikkverdige forhold.

Størstedelen av bistanden sendes til utlandet, oftest til FN, Verdensbanken, ideelle organisasjoner eller andre lands stater. De som har ansvar for å konvertere bistanden til resultater, har ikke samme anledning til å gi tilbakemelding om de opplever at penger brukes til feil formål eller på feil måte (bortsett fra plikten og muligheten til å melde fra ved mistanke om mislighold, som er godt ivaretatt).

Norske borgere og skattebetalere, hvorav mange både har kompetanse, interesse og meninger om bistand, har på sin side liten mulighet til å observere og erfare hvordan størstedelen av bistanden brukes. Og de som til syvende og sist er tenkt å ha nytte av bistanden, fattige mennesker i andre land, har ingen mulighet til å holde norske politikere ansvarlig.

Medier mangler på sin side både ressurser, kompetanse og kapasitet til å holde de ansvarlige i ørene, og forskning tyder på at statsråder med ansvar for utenriks- og utviklingspolitikk, mye sjeldnere blir konfrontert i media enn andre statsråder.

Vurderinger skjer innomhus
På den bakgrunn kunne man forvente at bistandsforvaltningen var organisert på en måte som kunne kompensere for fristelsen til å forsyne seg av bistand som politisk godtepose.

Men i praksis er det mindre mulighet til kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring når det gjelder bistand sammenlignet med øvrig offentlig pengebruk.

De fleste departementer er relativt små, men har underliggende etater der faglige og forvaltningsmessige spørsmål håndteres. Det bidrar til at viktige beslutninger kan bli kvalitetssikret av organisasjoner med relevant spisskompetanse, og styrker muligheten til offentlig innsyn, siden kontakten mellom ulike etater er sporbar i postjournalen.

Utenriksdepartementet er Norges desidert største departement og har følgelig størstedelen av sin kapasitet innomhus. Den kapasiteten skal brukes til å vurdere spørsmål innenfor en rekke forskjellige fagområder, uten mulighet til å utvikle spisskompetanse på alle. Det vanskeliggjør faglig kvalitetssikring og innsyn, men innebærer også en risiko for at interne prosesser blir dominert av intern organisatorisk og politisk dynamikk framfor faglig vurdering.

Norad blir bare involvert i viktige beslutninger om bistand dersom UD inviterer til det, og UD velger selv om Norads råd skal følges. I de fleste tilfeller er ingen andre fagmiljøer eller andre interessenter involvert i beslutninger om bruk av bistandsmidler før disse legges fram for Stortinget.

Lite dokumentasjon
Utenriksdepartementet har i tillegg etablert en praksis der store beslutninger og strategiske veivalg om bistand ofte gjøres uten systematisk dokumentasjon av vurderinger som er gjort, og slik blir det vanskelig å etterprøve dem. UD har til og med tolket regelverket på en måte som unntar størstedelen av bistanden fra de krav til forhåndsvurdering og dokumentasjon som gjelder for store offentlige investeringer gjennom den såkalte utredningsinstruksen. Derfor finnes det ofte få eller ingen offentlig tilgjengelige skriftlige spor av hvilke vurderinger som er gjort internt i forkant.

I en del tilfeller er pressemeldinger den første informasjon som gjøres tilgjengelig for offentligheten om hvordan en regjering har tenkt å disponere bistandsmidlene. Riktignok lages beslutningsdokumenter i forkant av de enkelte avtaleinngåelser, men det er ofte etter at de store avgjørelsene allerede er tatt.

Praksisen betyr at både fagfolk, skattebetalere og media nesten ikke har mulighet til å bli kjent med vurderingene som ligger til grunn for større strategiske veivalg og store investeringer, sammenlignet med hva som kreves av annen offentlig pengebruk. Stortinget har på sin side klaget, i sine årlige budsjettinnstillinger, over at budsjettet presenteres for dem på en måte som vanskeliggjør dets rolle i styring av bistanden.

Et område hvor det faktisk skjer veldig mye dokumentasjon, er resultatdokumentasjon og evalueringer, hvor bistand avstedkommer mer dokumentasjon (av varierende kvalitet) enn mye annen offentlig pengebruk. Men det skjer i etterkant av et bistandstiltak og er følgelig ikke egnet til kritisk ettersyn i og ansvarliggjøring av beslutningene om bruk av bistand. Og normalt skjer det tidligst i påfølgende stortingsperiode og er følgelig ikke egnet til ansvarliggjøring av de aktuelle politikere.

Uheldige konsekvenser av manglende reform
I praksis betyr dette at bistand kan brukes til det meste, så lenge pengebruken kan begrunnes med et godt formål. Muligheten til å holde en statsråd til ansvar for beslutninger om bistandsbudsjettet er begrenset – og resultatene er det neste regjering som blir stilt til ansvar for. Det gjør bistanden til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil ønske å gi fra seg.

Enhver reform av bistandsforvaltningen vil nemlig antakelig styrke mulighetene for kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring og dermed redusere verdien av denne politiske ressursen.

Stortinget har i praksis delegert til regjeringen å gi fra seg en «godtepose» på eget initiativ, gjennom en prosess som nødvendigvis vil kreve mye tid og brysomme organisatoriske prosesser, og med liten eller politisk gevinst å hente når man er i mål. En slik delegering gjør at den etterspurte forvaltningsreform antakelig ikke vil skje. Det vil være uheldig av flere grunner.

Først og fremst vil det sannsynligvis føre til mindre effektiv bistand, til mindre nytte for fattige mennesker som er tenkt å ha nytte av den.

Over tid vil det nok også svekke bistandens status hjemme. Det er i dag stor støtte til bistand, men den er under press, og tilliten til bistandsforvaltningen er svekket. Om det ikke blir tatt grep for reform, vil tilliten antakelig ytterligere svekkes, ikke minst i kjølvannet av stadig flere kritiske rapporter fra Riksrevisjonen. Da blir det enda vanskeligere å sikre fortsatt støtte til bistand, og det kan bli for sent å gjenreise en stolt del av norsk utenrikspolitikk – som også vil svekke framtidige regjeringers mulighet til å bruke bistand som utenrikspolitisk verktøy og til egenprofilering.

Veien til bedre bistand
Veien til bedre bistandsforvaltning kan ta flere retninger.

Det må føre til bedre rutiner for kvalitetssikring av og innsyn i beslutninger om hvordan bistand brukes, for å kompensere for fristelsen til å bruke bistand som politisk godtepose. Man må flytte oppmerksomheten fra evalueringer i etterkant til beslutninger i forkant og sikre offentlig innsyn i disse, gjerne i tråd med utredningsinstruksen som allerede gjelder for øvrig offentlig pengebruk.

I tillegg kreves en ryddigere arbeidsdeling mellom UD og Norad. Hele spekteret av muligheter, fra et sterkere og mer selvstendig direktorat til full innlemmelse av Norad i UD, kan vurderes. Begge ytterpunktene er kanskje bedre enn dagens ordning, fordi man i dag risikerer å gi offentligheten et misvisende inntrykk av at Norad kvalitetssikrer all bistand.

Uansett hvilken vei reformen vil ta, kan ikke initiativet og prosessen delegeres til sittende statsråd alene. Det fører antakelig ingensteds, iallfall ikke uten sterkere press fra Stortinget enn en generell uttalelse om behovet for reform. Stortinget bør selvsagt ikke detaljstyre hvordan forvaltningen bør organiseres, men bør ta en mer proaktiv rolle.

En mulighet er å nedsette et offentlig utvalg som ser på bistandsforvaltningen. Den kan bygge på arbeidet som allerede er gjort i interne komitéer i UD om de samme spørsmålene, men som hittil ikke har ført til noen konklusjon, og den bør ta et sideblikk på erfaringer fra det siste tiårets reformer i mange andre giverland. Stortinget kan etterlyse et slikt utvalg i sin behandling av stortingsmeldingen om utviklingspolitikk, som etter planen skal skje før sommeren

Det er avgjørende at et slikt utvalg legger fram sine vurderinger og anbefalinger offentlig, slik at de kan bli vurdert og debattert av andre enn de som i dag disponerer den politiske godteposen som bistanden utgjør under dagens bistandsforvaltning.