tirsdag 18. april 2017

Kunnskapsbanken

Her er min nominasjon til prisen for dette tiårets beste forslag til forbedring av norsk bistand: “Kunnskapsbanken”, lansert i Kristelig folkeparti sin utviklingsmelding, og deretter lagt fram for Stortinget, der den fikk støtte, for så å bli omtalt i Stortingsmeldingen om utviklingspolitikk rett før påske. Les og la deg inspirere!

I dette forslaget finnes mulighet til et ordentlig løft for en av de viktigste komponentene i norsk utviklingssamarbeid, nemlig kompetanseoverføring og støtte til kapasitetsutvikling (organisasjonsutvikling). En del av potensialene er beskrevet både i KrFs og UDs meldinger og jeg har ikke særlig mer å si til disse enn tommelopp. 

Om jeg skulle vært kritisk, må det være at både KrF og UD for en gangs skyld er for beskjedne: Jeg ser for meg enda flere funksjoner Kunnskapsbanken kan ha, enn hva de legger til grunn. Om de rette valgene gjøres, kan Kunnskapsbanken gjøre bistand vesentlig bedre og mer nyttig for mottaker. Jeg tror også den kan få internasjonal oppmerksomhet og inspirere andre givere. Det forutsetter at man for en gangs skyld jobber ordentlig med det organisatoriske. Det typiske for norsk bistand er at man tenker stort om økonomiske løft (som de fleste initiativ handler om), men er forsiktig med organisatoriske grep. I dette tilfellet kan man få til noe stort uten særlig tunge økonomiske tak, fordi det stort sett er snakk om arbeid som allerede gjøres og ressurser som allerede er tilgjengelig, men det krever litt av organisasjonen.

Kunnskapsbanken kan nemlig være løsningen på en av de største utfordringene i norsk utviklingspolitikk for tiden: Kunnskapsforvaltning. 

Navnet forplikter (eller, vel, egentlig ikke, men det er iallfall en OK metafor): En bank er ikke først og fremst en leverandør, men en forvalter av kapital. Det som kjennetegner en bank er ikke at den disponerer særlig mye kapital selv, men at det er en institusjon spesialisert i kapitalforvaltning og i hovedsak forvalter kapital som tilhører andre. I denne sammenheng snakker vi selvsagt om kapital i form av kunnskap, og Kunnskapsbanken kan bidra til bedre kunnskapsforvaltning i norsk utviklingssamarbeid. Som i en annen bank vil mandatet være å forvalte kapital (kunnskap) til beste både for brukerne (utviklingsland) og eierne (norske myndigheter). Det handler både å identifisere, innhente, organisere og utnytte eksisterende kunnskap best mulig, og å investere riktig i ny kunnskap. Men det handler om mye mer enn å samle kompetanse i en organisasjon for å tilby denne til utviklingsland. 

Når jeg synes dette er viktig å påpeke, er det fordi jeg ble litt nervøs da jeg hørte Børge Brende snakke om Kunnskapsbanken i en presentasjon i Norads lokaler. Da hørtes det det nesten ut som om han bare ville ta en håndfull seksjoner og eksisterende initiativ i Norad og legge dem inn i en ny avdeling som kalles “Kunnskapsbanken”. Om det skjer, oppnår vi lite eller ingenting. Jeg tror ikke Brende mente det slik (han hadde mye å snakke om på kort tid) og jeg ble roligere da jeg leste stortingsmeldingen der ideen var beskrevet, som gikk mye mer i detalj (fra side 79 og utover her). Men heller ikke den sier noe særlig om de organisatoriske konsekvensene, utover at den peker på Norad, og derfor er jeg ikke helt rolig.

Litt om behovet: Nesten alt norsk utviklingssamarbeid innebærer sterke ambisjoner om å overføre kompetanse og bidra til organisasjonsutvikling i utviklingsland (til sammen utgjør dette "kapasitetsutvikling" på bistandsk). Det har vært kilde til både stolthet og frustrasjon for norsk bistand over lang tid, og begge er nok fortjent. Stolthet fordi man faktisk har fått til veldig mye bra (en del eksempler nevnes her). Frustrasjon blant annet fordi man oftest ikke nådde opp til egne høye ambisjoner selv når ting fungerte rimelig bra, og fordi denne viktige og vanskelige delen av bistanden passer spesielt dårlig inn i en del av den logikken som ellers ligger til grunn for styring av bistand. Samtidig er dette et virksomhetsområde og et fagfelt som er spredt mellom sektorer, initiativer og organisasjoner. Det synes klart å være synergier å hente ved et samlet blikk på alt slikt arbeid (ikke nødvendigvis samorganisering), med tanke på blant annet fagutvikling, erfaringsdeling, mer realistiske forventninger og mer funksjonell resultatstyring av denne virksomheten. 

Men når man først skal etablere en egen enhet som har ansvar for kunnskapsforvaltning, er det for dumt å ikke bruke den til mer enn dette når man først er i gang. Særlig fordi det etterhvert er ganske bred enighet om at kunnskapsforvaltning er en av norsk bistandsforvaltnings største svakheter. Bistandsforvaltningen er tynt bemannet, men folka som jobber der er superflinke, med en god blanding av praktisk erfaring fra bistand, profesjonskunnskap og akademisk kompetanse. Man har tross alt hentet fra øverste hylle i arbeidsmarkedet over mange, mange år. UD og Norad har imidlertid ikke klart å organisere seg som kunnskapsorganisasjoner på en måte som gjør det mulig å bruke sine flinke folk, deres erfaringer og kompetanse på riktig måte for å slik at beslutninger om bistand, samt implementering av beslutninger, blir basert på beste tilgjengelige kunnskap. Som et minimum må man sikre at de som får ansvar for implementeringen står på skuldrene av erfaring gjort av deres kolleger gjennom flere tiår. Det kan man ikke ta for gitt i dag. Kunnskap og erfaring følger oftest enkeltpersoner uten å inngå i et institusjonelt minne til nytte for kolleger, og føres i liten grad videre til kolleger, kanskje enda mindre oppover i systemet til de som skal gjøre store beslutninger. Hadde det skjedd, ville norsk utviklingspolitikk sett vesentlig annerledes ut. 

I tillegg er grenseflaten mot eksterne fagmiljøer forvitret: Den faglige dialogen med forskningsmiljøer har blitt svekket over mange år, og det siste halvåret har Børge Brende kuttet bånd også til konsulentmiljøer, som lenge har vært en av hjørnesteinene i bistandens kunnskapsbase. 

Til sammen gjør det at utviklingspolitikken, som er et av de mest kunnskapskrevende politikkområder vi har (det krever kunnskap fra nesten alle sektorer og bortimot hundre av verdens land for å kunne håndteres på en god måte), er i ferd med å bryte sammen som kunnskapssystem. Da forsvinner mye av det som tidligere gjorde norsk bistand bra: De foreløpig siste kapittel i denne suksesshistorien er den sterkt kunnskapssdrevne satsingen på global helse (og deler av Olje for Utvikling, som faktisk ser ut til å ha klart å bringe noen relevante norske erfaringer ut i verden), men også mye tidligere utviklingssamarbeid (særlig i 1980- og 1990-årene) var dominert av vilje til å investere i kunnskap og evne til å bruke denne kunnskapen i praksis. Den viljen og evnen er vanskeligere å få øye på nå.

Her kommer Kunnskapsbanken inn. Som spesialist i kunnskapsforvaltning bør Kunnskapsbanken få ansvar for bistandsforvaltningens investeringer i kunnskap (både ved bidrag til ekstern forskning og utredning, og ved å investere i egne evalueringer og studier), dens innhenting og systematisering av kunnskap (inkludert både de hundrevis av “gjennomganger” og evalueringer som i dag i liten grad systematiseres, og den erfaring som innhentes gjennom praktisk utviklingssamarbeid hjemme og ute), og levering av kunnskap (både til sluttbruker i utviklingsland, til bistandsforvaltningen, og det internasjonale bistandssystemet). 

Kunnskapsbanken skal selvsagt ikke administrere alt dette, langt mindre samorganisere det. Som i en bank bør den disponere litt egen kapital, men i hovedsak jobbe med forvaltning av andres kapital. Kunnskapsbanken bør derfor ha en rolle i strategiutvikling, kvalitetssikring, og systematisering av alt forvaltningens kunnskapsarbeid, og ta et hovedansvar på noen områder, fortrinnsvis der det er stordriftsfordeler å hente. Siden dette er kunnskap som i stor grad allerede finnes og arbeid som langt på vei allerede gjøres (eller som må gjøres, om norsk bistandsforvaltning ikke skal forvitre over tid), er dette en funksjon med begrensede tilleggskostnader og høy oppside.

Da kan kanskje utviklingssamarbeidet få noe som ligner på det som finnes i andre sektorer. Jeg tror vi snakker om potensialer som ligner (tross vesentlige forskjeller) på de som ble realisert gjennom på Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, og forstår egentlig ikke hvorfor bistanden ikke skal få noe lignende. Eller kunnskapssenteret for utdanning i Forskningsrådet (men det er nok uaktuelt, for UD vil nok aldri gi fra seg den formelle kontrollen over kunnskapsproduksjonen om utvikling). Også andre politikkområder har en hel underskog av fagmiljøer rundt seg, og mange departementer har også rene forskningsinstitusjoner under seg. Hvorfor skal ikke UD ha noe lignende?

Hva slags form Kunnskapsbanken bør få, er for tidlig å si, men jeg skriver dette som en oppfordring til de som får ansvaret for videreutvikling av ideen til å tenke litt stort, iallfall i første omgang. Og delvis på bakgrunn av egen erfaring fra hvor vanskelig det er å få til store grep i forvaltningen og hvor fristende det er å la seg stanse av de første motforestillingene. Alle organisatoriske endringer fører til motstand, og alt for mange gode ideer stanser i UD og Norad simpelthen fordi ledere og mellomledere ikke håndterer den organisatoriske dynamikken involvert i endringsprosesser og finner det mest komfortabelt å fortsette som før. Det er antakelig grunnen til at vi ikke har sett noen vesentlige organisatoriske endringer i bistandsforvaltningen siden 2004, samtidig som nesten alle andre giverland verdt å nevne har gjennomgått viktige forvaltningsreformer, ikke minst når det gjelder kunnskapsforvaltning.

Den forrige store reformen i 2004 innebærer for øvrig noen lærdommer som er verdt å minne om (selv om den selvsagt var av en helt annen størrelsesorden). Den gang ble ansvaret for størstedelen av bistanden og praktisk talt alle viktige spørsmål om bistand flyttet til UD. I ettertid later de fleste til å være enige i at den ikke var heldig, og den vanligste forklaringen er at den ikke gikk langt nok i noen retning, men var gjenstand for et slags kompromiss som ikke var godt til noe. Det er altså lærdom nummer en: Gjør ting ordentlig når det først gjøres. Det kommer kanskje ikke noen ny sjanse på lenge. 

Lærdom nummer to er beslektet: Ansvaret for størstedelen av bistanden ble overført til UD uten at det samtidig ble tatt grep for å sikre at UD var konfigurert for å håndtere bistand. Ettertiden viser at UD verken hadde den nødvendige kompetansen eller interessen for å gjøre det som måtte gjøres for å sikre at bistanden ble godt forvaltet (vel å merke snakker jeg nå om institusjonen: Svært mange enkeltpersoner i UD har både veldig høy kompetanse og mye interesse (idealisme), men UD klarte ikke forvalte og bruke den kompetansen og de innebygde incentivene i organisasjonen ga ikke plass til disse interessene. Indirekte handler dette innlegget om en del av konsekvensene av dette). Potensialene i reformen fra 2004 rant derfor ut i sand fordi man ikke så hva slags organisatoriske grep som var nødvendige for å gjøre nytte av reformen. Kanskje trodde man at det holdt å flytte et korresponderende antall årsverk mellom to organisasjoner.

La oss håpe det samme ikke skjer med Kunnskapsbanken, for eksempel ved at Kunnskapsbanken først og fremst vil bestå av en omorganisering av en del årsverk og flytting på noen bokser i organisasjonskartet. Da har forvaltningen mistet tiårets kanskje hittil beste sjanse til å gjøre noe stort.

Med lærdommene fra 2004 i minne er det helt avgjørende at man forsikrer seg om at organisasjonen som får ansvar for noe, er konfigurert for oppgaven. Derfor noen ord om det. Jeg legger til grunn at Kunnskapsbanken vil få adresse Norad, som allerede foreslått. Det er åpenbart riktig adresse, ettersom Norad har Norges største konsentrasjon av flinke fagfolk i feltet. Iallfall så lenge det ikke er vilje til flere etater enn i dag (det fins selvsagt en mulighet for å legge en helt ny kabal med det samme antallet etater, hvor Fredskorpset inngår i en ny etat kalt Kunnskapsbanken, hvor Fredskorpsets nåværende virksomhet passer godt inn. Men det går nok ikke: Det vil nok ikke være populært verken hos Norad eller Fredskorpset, og UD er for tiden ikke i stand til å gjennomføre organisatoriske reformer som møter særlig motstand).

Og om Norad skal bli adressen, kreves en vurdering av om Norad er riktig konfigurert for kunnskapsforvaltning. Svaret er ja, men bare om man sørger for å håndtere enkelte sider ved Norads funksjon og roller som ikke er enkelt kompatible med genuint kunnskapsarbeid. Nå snakker jeg ikke om Norads formelle mandat, men funksjoner og roller - pålagt og selvpålagt - som kommer til uttrykk i Norads praksis. Litt om hvert punkt nedenfor. 

Tilskuddsforvalter. Tilskuddsforvaltning er selvsagt ikke på noen måte i konflikt med kunnskapsforvaltning, men det medfører noen viktige problemstillinger knyttet til byråkratiets behov for en bestemt type kunnskap som ikke åpner for den nysgjerrighetsdrevne, innsikts-søkende holdning som kjennetegner gode kunnskapsorganisasjoner. James Scott har beskrevet det med stikkordet “leselighet” (legibility), og viser til statenes behov for å konvertere kompleks virkelighet til en forenklet logikk som gir oversikt, men ikke innsikt. Han viser til katastrofale konsekvenser av en slik logikk, og bistandsforvaltningen er heldigvis ikke i nærheten av slike, men det som i bistanden kalles “resultatrammeverk” er utslag av et lignende behov. Forsker Hilde Reinertsen har beskrevet dette veldig godt når det gjelder norsk bistand. Hele avhandlingen er lesverdig for alle som som jobber med resultatarbeid i bistand, men min selektive kortversjon er dette: Tilskuddsforvaltningens behov for informasjon har lagt grunnlag for et kunnskapsarbeid som er utformet for å dokumentere (gjøre “leselig”) resultater, men dårlig egnet til å innhente innsikt i kompleks virkelighet. Mye verdifull erfaring som innhentes i tusenvis av norskstøttede bistandstiltak går tapt fordi den ikke får plass i tilskuddsforvaltningens krav til dokumentasjon. 

Dette er nok uunngåelig og nødvendig når man forvalter offentlige tilskudd, og er ikke i konflikt med sunn kunnskapsforvaltning (snarere er slikt dokumentasjonsarbeid en nødvendig del), men det innebærer at store deler av bistandsapparatet er konfigurert for en kunnskapsproduksjon som gir begrensede muligheter til å skape innsikt i kompleksitet (litt om hva det vil innebære å akseptere kompleksitet i bistand her). Over tid påvirker dette igjen hva slags type kunnskap som blir regnet som verdifull, som igjen påvirker både vår kunnskap om utvikling og den praktiske utforming av bistandstiltak. I en organisasjon som langt på vei har prioritert den type kunnskap som kreves i forbindelse med tilskuddsforvaltning, er det avgjørende at man er bevisst på dette og tar grep for å sikre at andre former for kunnskap får god nok plass.

Normativ pådriver. Norad er en normativ pådriver på minst tre områder, delvis pålagt og delvis selvpålagt. For det første driver Norad internasjonalt normativt påvirkningsarbeid på vegne av norske myndigheter, for eksempel overfor det multilaterale systemet for å påvirke viktige institusjoner til å endre sine prioriteringer. Det skjer ofte gjennom kunnskapsarbeid, for eksempel ved å bestille eller promotere studier som bekrefter at og hvorfor bestemte typer prioriteringer er viktig. For det andre har Norad påtatt seg et normativt arbeid overfor den norske befolkning. Du skal ikke lete lenge på Norads hjemmesider (unntatt Evalueringsavdelingens) før du får følelsen av at informasjonen som gis om norsk bistand bygger på en motivasjon om å styrke oppslutningen om norsk bistand. Det står ikke eksplisitt, men måten man skriver på, vektleggingen av suksesser og underkommunisering av vanskeligheter og feilslått bistand, samt den implisitte emosjonelle appellen i mye av informasjonen levner liten tvil. Denne form for normativ virksomhet er ikke Norads mandat, og er en utfordring med tanke på Norads troverdighet som kunnskapsorganisasjon, fordi noen kan mistenke at Norad selektivt (men kanskje ubevisst) velger kunnskap som støtter opp om et positivt bilde av bistand. 

For det tredje driver Norad også et slags normativt arbeid overfor UD for å få UD til å prioritere ting som Norad synes er viktig. Norad tar av og til på seg rollen som en slags intern aktivist for enkelte utviklingspolitiske spørsmål som Norad synes at sittende regjeringen ikke er tilstrekkelig opptatt av. Det er forsåvidt ikke i strid med hva et fagdirektorat skal gjøre så lenge det inngår som del av faglig begrunnede synspunkt på hva som er god utviklingspolitikk (og slik utviklingspolitikken er formulert, er det også politisk dekning for å fremme alt som Norad forsøker å promotere med argumenter om at UD allerede har vedtatt det). Men det bidrar til å befeste Norads rolle som normativ pådriver. 

Å kombinere kunnskapsarbeid med normativt arbeid er en velkjent problemstilling: De er ikke i konflikt, men det innebærer stor risiko for at man - bevisst eller ubevisst - velger kunnskap som støtter egen normative agenda, noe som er vanskelig kompatibelt med sunn kunnskapsforvaltning.

Utenriksdepartementets tjener. Mye av poenget med direktorater, historisk sett, var å sikre en viss organisatorisk avstand til politisk ledelse for å muliggjøre faglige vurderinger og tilskuddsforvaltning uforstyrret av den politiske dynamikken i et departement. Det er et fortrinn fagdirektoratet Norad ikke har utnyttet de siste årene. Det er vanskelig å være konkret på dette uten å gå inn på intern organisatorisk dynamikk, men jeg kan røpe at min egen lakmustest er om ledere og mellomledere ser ut til å ha mer av oppmerksomheten rettet “oppover” mot departementet (jeg tenker mest på UD, selv om Norad også jobber for KLD) enn “nedover” til egne fagfolk når man skal gjøre viktige beslutninger - for ikke å snakke om “utover” til eksterne fagmiljøer eller til de landene der utviklingspolitikken er tenkt å virke. En mer konkret indikasjon finnes også i det faktum at det knapt fins offentlige kjente tilfeller av at Norad har sagt eller skrevet noe som kan framstå som ukomfortabelt for sittende politisk ledelse. Slikt er selvsagt ikke noe å strebe etter og bør i det lengste unngås, men det skjer likevel fra tid til annen i sammenlignbare fagdirektorater og kan fungere som en slags bekreftelse på at direktoratet har funnet sin rette plass. Slike bekreftelser har vi ikke fått fra Norad i det siste. 

Det har ikke alltid vært slik (dagens praksis er sterkt preget av forrige direktør), og det kan endre seg, men denne selvforståelsen har satt seg så mye i organisasjonen at det nok tar tid å endre. En slik praksis er særlig viktig å ta hensyn i en situasjon der også departementet (UD) ser ut til å ha endret sin selvforståelse i retning av å være et politisk sekretariat framfor en organisasjon med faglig egentyngde, og kanskje like mye opptatt av å gjøre livet komfortabelt for politisk ledelse (eller iallfall å unngå å legge seg ut med politisk ledelse) som å sikre best mulige politiske vedtak og gjennomføring av disse.

Å tjene departementet og dets politiske ledelse er slett ikke inkompatibelt med kunnskapsforvaltning. Andre direktorater klarer det fint. Men det krever bevissthet om dilemmaene involvert, ryddig balansegang, og ikke minst vilje og mot til å velge riktig dersom det skulle oppstå konflikt mellom hva tilgjengelig kunnskap tilsier og hva man tror politisk ledelse ønsker. På den mer praktiske siden krever kunnskapsinvesteringene et helt annet tidsperspektiv enn den som gjelder for politisk dynamikk, siden kunnskapsproduksjon er langsiktig og politisk dynamikk endrer seg: Om investeringene i kunnskap først og fremst skal tilpasse seg dagens politiske signaler - som man kan risikere i et direktorat som (rent hypotetisk) ser mer opp i retning politisk ledelse enn ut i verden - er man nesten helt sikre på å være irrelevant når departementet får ny ledelse som forholder seg til en endret verden og har nye prioriteringer.

Altså: Ikke noe av det ovennevnte er inkompatibelt med god kunnskapsforvaltning, men det innebærer konflikter som, hvis man ikke er bevisst på dem og håndterer de godt, vil redusere verdien av kunnskapsarbeid. 

Løsningen er i prinsippet enkel: Kunnskapsbanken må få et klart og tydelig mandat som tillater rendyrking av kunnskapsforvaltning uforstyrret av Norads andre funksjoner, og det organisatoriske oppsettet må sikre dette. Dette er fullt mulig, og det fins mange ulike organisatoriske oppsett som gjør dette mulig (det er riktignok litt krevende, fordi Kunnskapsbanken ikke kan isoleres fra den øvrige forvaltningen, men må ta i bruk kompetansen til folk som normalt jobber opp mot disse andre av Norads funksjoner, og folk vil altså bli slitt mellom ulike organisatoriske interesser. Men det går). Men det forutsetter at man erkjenner nødvendigheten av det, noe som igjen krever at man aksepterer at det kan være konflikt mellom de nevnte av Norads funksjoner og roller, og hva som kreves for sunn kunnskapsforvaltning. Om ikke den erkjennelsen ligger til grunn, og følgelig at Kunnskapsbanken etableres uten å sikre seg mot slike konflikter, har man gjort en feil som ligner på den man gjorde i 2004: Å delegere ansvar til en organisasjon uten å forsikre seg om at organisasjonen er konfigurert for oppgaven.

Da har UD og Norad rotet bort en mulighet til både å løse norsk utviklingspolitikks største utfordring på hjemmebane, og å styrke Norges leveranser av kompetanse til utviklingsland, samtidig. 

tirsdag 4. april 2017

En annen styringslogikk er mulig

Det kom noen reaksjoner på en liten del av et tidligere blogginnlegg, nemlig en parantes som handlet om dokumentasjon av "resultater" i bistand. Den parantesen var ikke særlig godt gjennomtenkt og formulert fra min side, og dessuten var alt for kort og spissformulert til å dekke et stort felt, derfor forsøker jeg litt mer her. Dette er for spesielt interesserte (men noen de som er interessert, er kanskje veldig interessert), og vær advart: Dette innlegget fører ingensteds hen i form av en løsning. Mitt eneste mål er å minne om at det finnes en hel mengde mulige måter å løse oppgaven knyttet til å dokumentasjon av bistandens resultater på. En annen verden er mulig, og flere veier til Rom, altså. Men jeg må ærlig innrømme at jeg ikke er sikker på hvordan ting bør gjøres. Bare at det må finnes noe annet et sted enn det vi holder på med nå.

Den utløsende parantesen handlet egentlig om krav til dokumentasjon av resultater, men det kan ikke diskuteres uten å se det i sammenheng med en bestemt styringslogikk som er uløselig knyttet til disse dokumentasjonskravene, men som gjennomsyrer hvordan bistand styres. Det gjelder hele pakka av hva som gjerne kalles "resultatarbeid", og som leder til den ønskede dokumentasjon. Det har røtter tilbake til logical framework approach fra forrige årtusen, med mange avleggerne med ulike navn siden da; en av de siste avleggerne (og i mine øyne den hittil beste) er theory of change. Denne styringslogikken har dominert bistanden i så stor grad at det er vanskelig i dag å se for seg offentlig finansiert bistand uten.

Det er ikke en veldig spesiell form for styring. Lignende måter å styre på finnes i både offentlig og private sektor, og det er mye bra å si om den. Men det er likevel bare en av hundrevis av måter man kan styre på. Derfor er det påfallende at det er den eneste logikk som tillates for alt som er bistandsfinansiert, siden bistand er så mangfoldig. Samme logikk må altså appliseres på nesten all mulig virksomhet i nesten alle sektorer i halvparten av verdens land. Du forventes å styre etter samme logikk enten du forvalter milliardinvesteringer i et kraftutbygging eller organiserer kvinnegrupper i fattige landsbyer, så lenge det du gjør er delfinansiert med offentlig bistand.

At akkurat denne styringslogikken er blitt så dominerende, er for meg en gåte. Det er fordi svært mange (ikke alle) "praktikere" som har ansvar for bistandsarbeid helt siden logikken ble introdusert og til i dag har sagt at den passer dårlig på den virkeligheten de jobber i. Og fordi store deler av samfunnsvitenskapen (deler av økonomifaget unntatt) har sagt omtrent like lenge at den er dårlig egnet til å fange opp kompleksiteten i de forhold bistand forsøker å påvirke (litt mer om en måte å se det på her). Og fordi systemet heller ikke har levert godt. De fleste evalueringer, som er avhengig av god dokumentasjon, konkluderer med at systemet ikke fungerer godt nok i praksis på tross av et enormt antall årsverk investert. Heller ikke samfunnsforskningen nå inkludert økonomifaget) er fornøyd (med den informasjon som leveres av denne styringslogikken, og vil stort sett mene at den ikke gir god nok informasjon om bistandens effekter.

Dagens praksis er derfor til frustrasjon for mange, men av ulike grunner: Noen fordi de mener system er uegnet, andre fordi det ikke implementeres godt nok. På toppen av det hele synes det nå også klart at denne form for resultatarbeid heller ikke har har vært nok til å stanse kritikere som hevder (oftest uten evidens) at bistand ikke virker. Også her ser systemet ut til å ha mislyktes, for for slike påstander er blitt mer vanlig etterhvert som systemet er blitt mer sofistikert (men, viktig: hovedmålet var mer målrettet og effektiv bistand, ikke å stanse kritikk).

Vi har altså et system som ingen er fornøyd med, tross snart tre tiår med tunge investeringer i form av arbeidstid og konsulenthonorarer, og stadige finjusteringer. Hvor lenge må vi fortsette før de fleste involverte er fortrolig med det? Kanskje til 2030? Kanskje dette skulle ha vært bærekraftsmål nummer 18, eller i det minste delmål 170?

Men det er kanskje verre enn som så. Kanskje er problemet større enn kostnader, frustrasjoner og (foreløpig) lite gevinst. På noen måter gjør det kanskje bistanden dårligere, eller iallfall mindre tilpasningsdyktig.

Det er umulig slå fast hva som er årsak og virkning, men det er ikke urimelig å anta at denne styringslogikken bidrar til å forsterke en tenking og praksis som gjør bistanden mer rigid, teknokratisk og over tid mer virkelighetsfjern enn hva som er heldig. Altså det problemet som mest elegant (men ufortjent karikert) er beskrevet av William Easterly i White Man's Burden, og som jeg tror forklarer mange av bistandens problemer. Det vil være helt feil å gi styringssystemet skylda for de problemene han beskriver. Men det er omtrent like feil å frikjenne det helt.

Et stikkord her er indikatorene. Denne måten å styre på er nemlig helt avhengig av forhåndsbestemte indikatorer, som er selve grunnmuren både i styring og resultatdokumentasjon. Helst med tydelige måltall, som altså sier nøyaktig hva som skal oppnå (av type "20000 flere skolebarn skal fullføre grunnutdanning innen 2024"). Og helst på flere nivå, altså både hva du faktisk skal levere (outputs) og hva det skal føre til (outcomes og impact). For det er jo slik at det "laveste" nivået (output) er det eneste man har kontroll over og kan bli holdt ansvarlig for, mens de "høyere" nivåene (outcome og impact) er de eneste viktige nivåene, men utenfor hva som er mulig å forutsi i en uforutsigbar verden.

Altså er det paradoksalt nok slik at indikatorene oppleves både som nødvendige og ubrukelige på hvert nivå, men på ulike måter: På lavt nivå (hva du leverer) fordi det er det eneste nivået at en bistandsorganisasjon har såpass kontroll over at den kan bli stilt ansvarlig for at indikatorene oppnås, men det er også så lavt nivå at informasjonen er uinteressant. På høyt nivå (hva som oppnås) fordi det er det nivået som egentlig betyr noe, men da spiller så mange andre faktorer inn at indikatorene ikke kan brukes til ansvarliggjøring. Løsningen på dette problemet har vært å ha forhåndsbestemte indikatorer på alle nivå, samtidig. Det er ingen god ide.

De forhold som bistand er tiltenkt å virke i, er nemlig normalt ganske uforutsigbare. Da er det simpelthen ikke mulig å forutsi med noenlunde presisjon hva handling A vil føre til på indikator B om seks måneder eller tre år. Ikke bare det: Det er normalt ikke engang mulig å forutsi hvilken handling A som er den riktige om seks måneder eller tre år, altså hvilket output som er det rette å produsere neste år, langt mindre hva slags outcome det kan forventes å lede til. Det betyr at en forhåndsbestemt indikator kan gjøre det vanskelig å gjøre riktige valg underveis, om ting ikke utvikler seg som du hadde trodd.

Ikke alltid, selvsagt. I mange tilfeller er forholdene forutsigbare nok til at det er rimelig å forvente detaljerte planer for noen år framover. Og derfor er det heller ikke grunnlag for å si at denne styringslogikken generelt er uegnet. Ofte er det kanskje den beste. Men ofte er forholdene slik at forhåndsbestemte indikatorer kan bli et problem, særlig når de skal være på flere resultatnivå samtidig.

Om du ikke er overbevist, tenk deg at du vil starte dagligvarebutikk et sted i Norge. Det er en veletablert virksomhet i et kjent marked og med få, kjente konkurrenter i ett av verdens mest stabile land. Du trenger penger til å starte opp, og investorene gir deg det under forutsetning av et resultatrammeverk med indikatorer for hva slags omsetning du skal ha i år 1, 2, 3, 4 og 5 ("outcome"). I tillegg skal de vite hvor mye du skal tjene, altså bunnlinjen ("impact"). Ikke bare det, de vil også vite hva slags vareslag du skal selge og hvor mye av hver ("output"). I fem år må du forholde deg til disse indikatorene, og du må begrunne alle avvik utover 20 prosent, eventuelt gå tilbake og forhandle med investorene om du vil endre dem. En evaluering etter fem år måler deg på dette og slakter deg hvis du ikke har den omsetningen du hadde lovet - selv om du kanskje har tjent penger og levert utbytte til aksjonærene.

Er det en god måte å styre på? Er det en lur måte for investoren (som her kan sammenlignes med tilskuddsforvalter) å få mest mulig igjen for pengene på? Hvis du tror det, kan du stille spørsmålet om hvorfor det ikke er slik man driver med på børsen. Hvis du tviler på det, kan du bytte ut butikken med et hvilket som helst bistandstiltak, hvor uforutsigbarheten og kompleksiteten er enormt mye større enn å drive dagligvarebutikk i Norge, og forhåndsbestemte indikatorer er tilsvarende mindre hjelpsomme.

I en ideell verden ville indikatorene blitt stadig revurdert for å passe best mulig til virkelighet. Jeg skulle tro det i det minste må gjøres hvert kvartal. Da blir indikatorene reelle styringsverktøy, og jeg tror det var slik de var tenkt da noen konsulenter tenkte ut dette systemet for noen tiår siden.  Men jeg kjenner ingen som oppdaterer disse så ofte, og hvis de hadde blitt endret så ofte ville de også ha mistet mye av sin verdi fordi det ville vært vanskelig å registrere utvikling over tid.

Et annet problem med indikatorer til å registrere informasjon er at fordi de er forhåndsbestemt, er de dårlig egnet til å fange opp det uforutsette. Det betyr både at styringsinformasjon forsvinner, og at resultatdokumentasjonen blir svakere fordi den ikke fanger opp de utilsiktede effektene av bistanden, verken positive eller negative. Jeg tror vi mistet mye verdifull informasjon om bistandens utilsiktede effekter da vi gikk over fra narrative rapporter til indikatorer som hovedinstrument. Forsker Hilde Reinertsen har skrevet noe veldig viktig om dette.

Jeg sier ikke at indikatorer ikke skal brukes, og jeg sliter litt selv med hva som er alternativene, men jeg synes altså det er problematisk at forhåndsbestemte indikatorer er blitt det viktigste verktøy i en omskiftelig virksomhet.

Det er kanskje ufint å minne om at det forrige regimet som var kjent for flerårsplaner med detaljerte indikatorer, var Sovjetunionen. Og det ikke direkte sammenlignbart, men har flere likhetstrekk enn det som er komfortabelt.

I tillegg til at indikatorene er problematiske (som altså ikke betyr at de ikke skal brukes), så gjør de heller ikke særlig nytte for seg på det området hvor de ofte forventes å være et verktøy: Å dokumentere resultater. De viser nemlig normalt ikke resultater, bare måloppnåelse. Når de brukes på høyere resultatnivå (outcome og kanskje impact) er det på et nivå som per definisjon er et nivå som ligger utenfor hva som påvirkes bare av det aktuelle tiltaket. Dermed er indikatoren i seg selv ikke noe troverdig uttrykk for effekten av bistand, men er summen av bistand og alt annet som skjer i samfunnet. Før man har gjort en vurdering av årsakssammenhenger (som er en enormt krevende jobb) får man altså ingen informasjon om resultater bare ved å se på indikatorene, bare om måloppnåelse. Det er i seg selv nyttig informasjon å styre etter, men er altså ikke resultatdokumentasjon.

Hva er da alternativet? Jeg tør ikke foreslå noe. Men jeg synes altså det er verdt å minne om at det finnes andre måter å gjøre det på. Det må finnes. Og det faktum at man både i privat og offentlig sektor gjør ting på andre måter, må jo bety at det må finnes andre måter å styre bistand på.

Norsk offentlig forvaltning har iallfall et enormt rom til å finne andre måter å gjøre det på. Styringen av enhver bruk av bistandsmidler må selvsagt være streng (vi kan jo ikke risikere at bistandsmidler ikke brukes godt), og må følges av dokumentasjon av resultater. Til all bruk av offentlige midler følger krav til dokumentasjon. For statlige midler dekkes dette i hovedsak av Regelverket for økonomistyring i staten (økonomireglementet), som ble revidert for et par år siden og som jeg synes er bra. Regelverket dekker mange ordninger, inkludert tilskuddsordninger, som er mest relevant innen bistand (NB. Jeg kjenner ikke dette regelverket godt, og det kan tenkes jeg tar feil i noe her. Håper i så fall å bli korrigert).

Regelverket krever en hel masse med dokumentasjon, og jeg går ikke inn på det her, men vil nevne at i regelverkets 120 sider er ordet "indikator" ikke nevnt. Heller ikke ordene "resultatrammeverk", "resultatmåling", "måle/måling" eller "endringsteori" - ord som er så integrert i bistandens resultatstyring at det er vanskelig å tenke seg bistand uten. De strenge reglene for offentlig forvaltning sier altså ingenting om dette. Derimot er regelverket formulert på en måte som både innebærer strenge krav til at det faktisk skal dokumenteres, samtidig som det gis stort rom for ulike måter å gjøre det på.

Se for eksempel på punkt 6.3.6, som er den eneste del av regelverket som eksplisitt sier noe om hva tilskuddsmottaker (altså bistandsorganisasjonen) skal rapportere - i motsetning til resten av regelverket som stiller krav til tilskuddsforvalter (altså UD/Norad). Byråkrathjertet mitt synes det er så så fint at jeg gjengir det i sin helhet (ja, det er faktisk ikke mer tekst enn dette):

Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. Kriteriene for måloppnåelse skal være i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Kriteriene skal være så konkret og presist utformet at det kan foretas oppfølging uten uforholdsmessig store kostnader. Tilskuddsmottakere må pålegges å sende inn rapport i henhold til disse kriteriene. Kravene til rapportering skal ikke gis større omfang enn det som er rimelig i forhold til den nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene som hver enkelt mottaker har for å fremskaffe informasjon. Rapportering fra tilskuddsmottaker kan erstattes eller suppleres med informasjon fra andre kilder hvis disse gir relevant og tilfredsstillende informasjon.

Er det ikke vakkert? Les gjerne en gang til. Det er akkurat slike typer føringer offentlig forvaltning trenger - strenge krav, men med åpenhet om hvordan de skal innfris. Derfor er det så trist at så store deler av forvaltningen (ikke bare i bistand) ikke jobber etter en slik tenkemåte, men istedet praktiserer rigide, ressurskrevende, one size fits all-dokumentasjon. Det er liksom tryggere enn å utøve skjønn.

Norad og UD har valgt å pålegge tilskuddsmottaker mye mer enn det som står i 6.3.6 ovenfor. I praksis er tilskuddsmottaker bedt om å gjøre nesten alt det som Økonomiregelverket krever av tilskuddsforvalter. Det synes jeg er fornuftig, gitt hvor lite ressurser de har til å løse sine oppgaver og hva som bør kunne forventes av bistandsorganisasjonene, men det er i prinsippet en form for outsourcing til tilskuddsmottaker av offentlig forvaltning. Det har Norad og UD full dekning for (blant annet pkt 6.2.1.1b, og jeg skulle tro at 6.2.2.4 også er relevant). Jeg nevner det bare for å vise at dagens arbeidsdeling ikke er skrevet i stein (dvs i rundskriv fra Finansdepartementet).

Økonomireglementet er bare en liten faktor her. Men når jeg synes det er nevne det her, er det fordi regelverket av og til brukes til å begrunne dagens praksis. Det holder ikke. Dagens praksis kan ikke begrunnes med formelle krav, men med en praksis etablert over noen tiår, godt hjulpet av en stor konsulentindustri som tjener gode penger på det. Konsulentene tjener faktisk enda mer dersom systemet oppleves som dysfunksjonelt, for da blir det behov for enda mer seminarer, håndbøker, skrivehjelp til bistandsorganisasjoner og periodevis revisjon av systermet. Så vi kan nok ikke forvente noen alternativer derfra. Ikke fra Norad/UD heller, for de har mer enn nok med sitt for tiden.

Da gjenstår vel egentlig bare de som utsettes for dagens regime, nemlig bistandsorganisasjonene som er tilskuddsmottakere og i vekslende grad både utsatt for og drivkrefter for denne styringslogikken. Og spørsmålet til dem er egentlig enkelt: Gitt Økonomiregelverket og allmenne krav til god styring av bistand for å muliggjøre best mulig bruk av bistandsmidler og rapportering som kan gi tilskuddsforvalter og skattebetalere et så godt bilde som praktisk mulig av hva bistanden har ført til: Hvordan bør bistand forvaltes, styres og rapporteres? Hvis dere ikke er fornøyd med dagens system, hvordan skal tilskuddsforvalter og skattebetalere ellers kunne holde dere ansvarlige for bruk av bistand? Er det mulig å tenke seg god styring av og rapportering om bistand uten forhåndsbestemte indikatorer? Kjør debatt! 

mandag 13. mars 2017

Det sivile samfunn og nærhetsprinsippet

Norad har kjørt et par seminarer (her  og her) om det såkalte sivile samfunn og skal revidere sine prinsipper for støtte til sivilt samfunn (fra 2009!), som dekker store deler av norske ideelle organisasjoners bistandsvirksomhet. Det kan bli skikkelig spennende eller ganske traurig avhengig av hvilken vei prosessen tar, som igjen er avhengig av om Norad er klar til å ta et ordentlig grep og om aktørene er interessert i å snakke om annet enn egne budsjetter.

Jeg tør ikke kaste meg ut i en debatt om sivilsamfunnsbistand, for det er ingen veier inn og ut av den debatten som ikke vil bli ganske tidkrevende. Men jeg vil gjerne uttrykke min sympati med de ideelle organisasjonenes uheldige plassering i norsk bistandsforvaltning. De er i en dobbelt uheldig situasjon ved å være nær til Norad og fjernt fra UD. Vi tar et problem om gangen.

Tilskudd til sivilsamfunnsbistand forvaltes nemlig av Norad. Norad tar forvaltning på alvor, i motsetning til store deler av (men ikke hele!) UD. Det betyr simpelthen at Norad gjør jobben sin med å følge opp krav til offentlig forvaltning når det gjelder prosedyrer, dokumentasjon og slikt. Det er nok bra for kvaliteten på bistanden, men ganske arbeidskrevende for tilskuddsmottaker (på den positive siden gir det mer forutsigbarhet med mindre risiko for at tilskudd baseres på en saksbehandlers forutinntatte ideer om søker, en mellomleders forsøk på å tilpasse seg stadig skiftende politiske signaler, eller flaks knyttet til om penger var tilgjengelig på riktig tidspunkt).

Ikke nok med det. Norad er blant de beste i statsklassen når det gjelder tilskuddsforvaltning som er ganske arbeidskrevende for en tilskuddsmottaker. For eksempel går Norad lenger når det gjelder krav til rapportering av resultater enn hva som kreves i Statens økonomireglement.

(For spesielt interesserte: I Økonomireglementet står det at "Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. [...] Kravene til rapportering skal ikke gis større omfang enn det som er rimelig i forhold til den nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene som hver enkelt mottaker har for å fremskaffe informasjon." Merk at det står måloppnåelse og ikke resultat. For måloppnåelse kreves ingen vurdering av kausalitet, som er en forutsetning for å si noe meningsfullt om resultat. Økonomiregelverket sier for øvrig ingenting om at man skal måle resultater, bare at man skal rapportere og dokumentere. Det er vesensforskjell på disse ordene. Dokumentasjon handler om å skrive ned det man klarer innhente av relevant informasjon. Måling assosieres til mye sterkere grad av sikkerhet og presisjon, helst i form av tall (Wikipedia åpner ikke opp for annen forståelse av ordet "måle" enn å tallfeste, og heller ikke ordboka gir mulighet til å forstå ordet på den måten man ofte bruker det i bistand). Å måle resultater av bistand - i betydning å si noe med stor grad av sikkerhet og presisjon om hva bistand faktisk har ført til, ikke bare om målet er oppnådd - er faktisk i mange tilfeller umulig (mange Norad-ansatte lærte det allerede på metodekurset på Blindern, men i forvaltningen gjelder andre regler for hva som er mulig). Selv der det er mulig, vil det ofte ikke la seg gjøre uten kostnader som vil spise opp store deler av tilskuddet fra Norad. Likevel presenterer Norad for sine tilskuddsmottakere en forventning om å måle resultater, og løfter dermed kravet til tilskuddsmottakere mange hakk sammenlignet med hva Økonomireglementet krever).

La meg presisere at jeg ikke sier at dette er galt av Norad. Organisasjonene har godt av å bli presset til å sannsynliggjøre hvilken forskjell bistandsmidlene utgjør, og om det gjøres på en god måte blir bistanden bedre av det (men veldig mange dyre årsverk kastes bort om det ikke gjøres på god måte. Jeg tror det fins mye bedre måter enn Norad-måten, men det er en annen historie). Her uttrykker jeg bare sympati med organisasjonene, som får merarbeid sammenlignet med om de hadde fått tilskudd direkte fra UD.  Riktignok er det ikke stor forskjell på Norad og UD når det gjelder formelle krav til tilskuddsmottaker. Også fra UD fremmes tilsvarende forventninger. Men erfaring over mange år tilsier at de blir mye mer løselig håndtert hos storebror.

(Disclaimer: Jeg har ikke lest hva som står i avtalene mellom Norad og tilskuddsforvalter og vet ikke hvor strenge disse kravene er for tiden. Men jeg vet at det er en allmenn oppfatning at slikt forventes, og at organisasjonene bruker veldig mye tid på å forsøke å innfri dem.  Disclaimer II: Jeg har ikke sjekket om det fins tilleggsføringer til økonomiregelverket som Norad må innfri, for eksempel om dette er nevnt i instrukser/tildelingsbrev fra UD eller i Stortingsvedtak. Det endrer ikke påstanden om at å forvalte tilskudd fra Norad sannsynligvis er mer krevende enn å forvalte andre statlige tilskudd).

Den andre siden ved sivilsamfunnsorganisasjonenes uheldige plassering i forvaltningen, er avstanden til Utenriksdepartementet. Det er fordi Utenriksdepartementet drives etter nærhetsprinsippet, her forstått som at det er nærheten til politisk ledelse som bestemmer hvordan ulike deler av bistanden prioriteres (i siste periode har UD i økende grad tatt i bruk innfallsprinsippet i tillegg, noe som har lignende utslag). I praksis betyr det at de som er langt nok oppe i hierarkiet til å få kontakt med politisk ledelse og dermed får anledning til å legge fram sine hjertesaker i ny og ne - og får anledning til å lese politiske signaler tidlig nok til å kunne tilpasse seg - over tid vinner fram i forståelsen av hva som er viktig og støtteverdig. Summen av mange slike drypp er det som etterhvert utgjør hegemoniet i UDs toppsjikt hva gjelder god bistand. De som er nær nok til UDs toppsjikt til å bli informert på forhånd, kan også lettere stanse eventuelle forslag til kutt eller store endringer og har dermed en slags vetorett.

Effekten av dette nærhetsprinsippet gjør seg særlig gjeldende i et departement som - på tross av enormt flinke og dedikerte ansatte - ikke er helt stø på kunnskapsforvaltning. Man skiller ikke alltid mellom solid kunnskap og mer eller mindre tilfeldige studier eller anekdoter som passer agendaen til den som nevner det. Man kan ikke ta for gitt at de relevante ledere har særlig kompetanse på eller erfaring fra det de har ansvar for - eller at toppsjiktet har kompetanse på den virksomhet som dekker størsteparten av departementets budsjett. Det skjer riktignok mye bra faglig av god kvalitet på avdelings- og seksjonsnivå, men på det nivået skjer det ingen systematisk sammenligning av ulike typer aktører, for eksempel ideelle organisasjoner opp mot andre "kanaler" for bistand. Tvert imot preges dette nivået av at man forsøker å sikre størst mulig budsjetter til det man selv holder på med.

Norad sitter ikke ved bordet og har derfor ikke mulighet til å påvirke hvordan man tenker i kretsen rundt politisk ledelse, og heller ikke vetorett verken når det kommer til kuttforslag eller dårlig begrunnede påstander. Og siden sivilsamfunnsbistand er delegert til Norad, betyr det at hele denne delen av norsk bistand blir annerledes forstått og behandlet enn de delene av bistanden som har "eiere" innenfor departementet.  

Vi kommer nok til å merke en ytterligere konsekvens av dette etterhvert, når Norad sannsynligvis kommer til å være mye flinkere enn UD til å følge opp politiske pålegg om å "konsentrere" bistanden ved å redusere på antallet avtaler. Det har rett og slett mye lavere pris for UD rent organisatorisk å legge hovedtyngden av dette arbeidet på Norad, som ikke har en mellomleder i UD som kan protestere og fortelle hvor vanskelig det er å få til dette uten dramatiske konsekvenser. Selv om fagfolka i Norad skulle mene at rask reduksjon av avtaler skulle være uheldig ut fra fra målet om god og effektiv bistand, er det ikke sikkert UD vil få høre det, for Norad har en selvpålagt høy terskel for å uttale seg på måter som kan forstyrre komforten i UDs toppsjikt.

Det hjelper selvsagt ikke at ideelle organisasjoner er de eneste som tidvis truer Utenriksdepartementets hegemoni i det norske offentlige ordskiftet. Om sivilsamfunnsorganisasjonene gjør jobben sin vil de av og til irritere noen i UD. UD-folk er mennesker de også, og lar seg kanskje påvirke på den måten at de blir litt mer kritiske i sin vurdering av organisasjonenes evne til å levere god bistand, selv om de to ikke har noe som helst med hverandre å gjøre. Nå ser det riktignok ut til at organisasjonene har roet seg litt i inneværende periode. Jeg hører iallfall ikke så ofte at ideelle organisasjoner kritiserer utenriksministeren nå lenger. Rekk opp hånda de som tror det er fordi det er mindre å kritisere nå enn før (har du forresten reflektert over hvor likt "sivilt samfunn" og "servilt samfunn" høres ut når du uttaler det på trøndersk?).  

Summen av det ovenfor kan kanskje forklare hvorfor mange i UD synes å betrakte såkalt sivilsamfunnsbistand som mer problematisk og mindre støtteverdig enn annen bistand, og hvorfor det til stadighet blir sivilsamfunnsbistand som nevnes når man snakker om å kutte i bistandsbudsjettet -  selv om de fleste nok vil mene at det er mer å hente ved å lete i FN-systemet.

Når jeg tror at "nærhetsprinsippet" kan forklare UDs holdning til sivilsamfunnsbistand, er det fordi det vanskelig kan forklares på andre måter. Iallfall ikke på faglig grunnlag. Det finnes nemlig ingen som helst evidens som tilsier at "sivilsamfunnsbistand" leverer dårligere enn annen norskstøttet bistand. Forsåvidt heller ikke noe som sterkt tilsier at det er bedre bistand. Det er fordi UD og Norad ikke har forsøkt. Det har blitt gjort ett og annet forsøk på kritisk vurdering av sivilsamfunnsbistand, men ikke systematisk sammenligning med andre måter å kanalisere bistand på.

I fall noen skulle forsøke: Det vil være helt avgjørende å stille riktige spørsmål. Spørsmålene "hvem leverer best bistand" er helt meningsløst av den enkle grunn at "best bistand" er en uhåndterlig størrelse i en bistandspolitikk som styres av en stor mengde ukompatible mål uten prioritering og uten avklaring av målkonflikter. Dessuten mister man mulighet til å svare på hva som er kvalitative forskjeller mellom ulike "kanaler". Et bedre spørsmål vil være en variant av "hva er fordeler og ulemper med ulike organisatoriske oppsett for kanalisering av norske bistandsmidler sett i lys av mål A, B og C?"). Det er et studie Norad bør vurdere i forbindelse med sin revisjon av prinsippene.

Ps. Jeg sa at jeg ikke turde gå inn i en debatt om sivilsamfunnsbistand. Men jeg klarte ikke dy meg fra å snike inn noen implisitte debattinnlegg ved å si såkalt sivilsamfunnsbistand flere steder ovenfor. Det er fordi de fleste organisasjoner som får støtte fra Norad  har lite eller ingenting med det faktisk eksisterende sivile samfunn i de fleste utviklingsland å gjøre. Hva dette sivilsamfunnet er, avhenger litt av definisjoner - særlig hvor mye man skal insistere på et imaginært skille mellom sivilsamfunn og det som oppfattes som tradisjonelt og førmoderne eller på andre måter en uheldig organisering sett fra et vestlig liberalt perspektiv (familie, slekt, klan, høvdinger, landsbyråd, menigheter, ungdomsgjenger, whatever). Men nesten uansett definisjon av sivilt samfunn er det vanskelig å finne god plass til en hovedstadsorientert utviklingsindustri som stort sett jobber på kontrakter finansiert av fremmede stater og sjelden eller aldri stilles ansvarlig overfor folket den hevder å representere.

Om man skulle akseptere dette resonnementet, betyr det at de såkalte sivilsamfunnsorganisasjonene ikke nødvendigvis er godt egnet til å bygge sivilsamfunn. Men de kan være godt egnet til å oppnå mange andre utviklingspolitiske mål, og bør i så fall foretrekkes som "kanal" (iallfall sammenlignet med tungrodde FN)  for å oppnå slike mål selv om de ikke er gode sivilsamfunnsagenter. Eller det kan tenkes at de er dårlige til å oppnå disse andre utviklingsmålene men lever på den legitimiteten som det gir å ha (syltynn) "sivilsamfunnsforankring". Det er et viktig spørsmål i arbeidet med nye prinsipper for støtte sivilt samfunn. 

torsdag 26. januar 2017

På an igjen

Denne bloggen har ligget i dvale en stund. Det er både fordi jeg har hatt oppmerksomheten andre steder, og fordi jeg over tid har mistet litt av troen på at norsk utviklingspolitikk lar seg påvirke gjennom ytringer i det offentlige rom (og jeg har forsøkt det mer enn de fleste).

Men året 2017 er for viktig til å la den strategien ligge uprøvd.

Det er delvis fordi det skjer ting i verden som innebærer viktige veivalg for norsk (og vestlig) utviklingspolitikk. En ny amerikansk linje er det mest konkrete. Litt mer gradvis og mindre konkret, men ikke mindre påtrengende, er spørsmålet om vi kan drive på som før etter at det vestlige hegemoniet som vår utviklingspolitiske tenking bygger på, er over. Jeg vil gjerne være med i samtaler om hva dette betyr for norsk utviklingspolitikk.

En like viktig motivasjon er at det norske utviklingspolitiske systemet er i dyp krise. Jeg skriver en del om det i mitt første blogginnlegg i denne runde. Det er problem jeg egentlig ikke tror kan løses særlig effektivt gjennom ytringer i det offentlige rom. Når jeg likevel føler det er riktig akkurat nå, er det av to grunner.

For det første har deler av utviklingspolitikkens utfordringer et navn, og slike navn er det naturlig å revurdere i et valgår. Kanskje noen av de som leser denne bloggen, kan hviske noe i øret til de som skal gjøre beslutninger om slikt etter høstens valg.

For det andre er jeg inspirert av en nylig samtale med en kjenning som har jobbet i noen år i "systemet". Han sa noe slikt som at "vi er mange hundre i UD og Norad som snakker om at vi er i dyp krise, men ingen på utsiden vet noe som helst". Det er også mitt inntrykk, og det gjør at jeg føler litt ansvar. Jeg har vært litt "på innsiden", men er ikke lenger formelt bundet av lojalitetsplikten (som i UD og Norad tolkes strengt), og har derfor en mulighet andre ikke har.

Jeg er likevel bundet av taushetsplikten. Den setter begrensninger på hva jeg kan fortelle, og jeg vil bare dele informasjon som er offentlig kjent eller som jeg ikke har grunn til å tro vil være sensitivt. Det vil derfor ikke være så mye ny informasjon å hente her. Stort sett vil det bare være mine egne refleksjoner, og de vil dekke hele spekteret fra det seriøse og forskningsbaserte til ren synsing. Stoler på at du ser hva som er hva. 

En perfekt storm

Norsk utviklingspolitikk er i et verre uføre enn på svært lenge. Jeg er ikke gammel nok til å si "noensinne", men er ganske trygg på at det har ikke vært så ille på et par tiår, minst.

Nå tenker jeg ikke på bistanden (som etter alt å dømme stort sett leverer gode resultater) eller status for verdens utvikling (som det står bedre til med enn noensinne de fleste andre steder enn i Midtøsten). Jeg tenker på det norske utviklingspolitiske systemet, og først og fremst dets evne til å gjøre gode beslutninger om bruk av norsk bistand og andre utviklingspolitiske virkemidler, samt å forvalte ressurser effektivt når beslutningene er tatt.

Og det er jo litt paradoksalt: Mens det går stadig bedre der utviklingspolitikken er tenkt å virke, har problemene tårnet seg opp på hjemmebane. Da jeg begynte å jobbe med bistand for snart femten år siden, hørte jeg stadig norske bistandsarbeidere - både i Norad, på ambassadene og i frivillige organisasjoner - som klaget over myndighetene i landet de jobbet i. Nå klager de samme folka mest over UD.

Om du ikke har hørt så mye om dette, er det fordi de fleste involverte jobber for Utenriksdepartementet eller det alltid like lojale direktoratet Norad, og de holder kjeft. Nesten alle de andre involverte jobber i organisasjoner som står i et symbiotisk avhengighetsforhold til en av disse to. De har sett tegn i tiden som tyder på at kritikk av UD kan koste dyrt, og har valgt å avgrense sitt engasjement til å sikre egne budsjetter.

Dette blogginnlegget handler ikke om hva utviklingspolitikkens utfordringer består i og hva det kan føre til (andre innlegg omhandler slikt), men hvordan vi havnet der. For å finne en god vei ut av uføret, kan det være nyttig å minne om hvordan vi havnet der.

Vi snakker om en perfekt storm, altså en rekke forskjellige faktorer som tilsammen har ødeleggende effekt. Noen er langvarige og iboende (kanskje uunngåelige) problemer med utviklingspolitikken, andre er mer tidsavgrenset og lettere å gjøre noe med. Om vi skal forfølge den meteorologiske metaforen, kan stormen forklares med et værsystem som i utgangspunktet har en spesiell natur, langsiktig klimaendring, og et forbigående lavtrykk som møter lokal topografi på en ødeleggende måte. 

Når jeg synes det er viktig med en slik liste over flere faktorer, er det fordi mange involverte later til å mene at problemene de sliter med for tiden har et navn. Det er en tiltrekkende analyse, særlig i et valgår når slike navn typisk er oppe til ny vurdering og man kan fristes til å tro at problemene snart går over. Og selv om det opplagt er en relevant problemanalyse, tror jeg problemet er større og mer grunnleggende enn de som handler om lederskap, og de går ikke over av seg selv ved et lederskifte.

Det er mye å si om dette, og dette blogginnlegget er derfor fryktelig langt. Men så er det da også skrevet bare for helt spesielt interesserte. Og jeg tenkte det var bedre å samle alt på ett sted enn å spre det utover, så er vi ferdige med det.

Systemiske skjevheter. Utviklingspolitikken lider under et grunnleggende systemisk problem fordi demokratiets grunnleggende kvalitetssikringsmekanisme - at beslutningstakere blir korrigert av de som berøres av beslutningene - ikke trer i kraft. Velgerne påvirkes ikke direkte av beslutninger om hvordan deres skattepenger brukes og har begrensede forutsetninger for å vite om de brukes best mulig. De som faktisk påvirkes, stemmer ikke og har praktisk talt ingen tilgang til norsk offentlighet eller andre veier til å holde beslutningstakere ansvarlig. Mer om det i dette innlegget. En av effektene av disse skjevhetene er at bistandsbudsjettet er blitt hva Civita-kollega Nikolai Hegertun kaller en "Politisk godtepose" som en politiker kan bruke til nær sagt hva som helst uten å bli korrigert.

Da skulle man tro at det var etablert mekanismer for å kompensere for et slikt underskudd på demokratisk ansvarliggjøring og kvalitetssikring. Men nei da. Faktisk er kvalitetssikringen av beslutninger i UD svakere enn i andre departementer, for det skjer uten de samme kvalitetssikrings- og ansvarliggjøringsmekanismer som gjelder for annen offentlig pengebruk, og de egentlige begrunnelsene er praktisk talt helt utenfor rekkevidde for offentligheten. I tillegg slipper politikere med ansvar for dette politikkområdet mye billigere unna i offentlig debatt, som denne artikkelen viser.

Heller ikke internt er systemet lagt opp for kvalitetssikring og ansvarliggjøring. Norad har for eksempel ingen viktig rolle. Etter hybridløsningen som ble etablert i arbeidsdelingen mellom UD og Norad i 2004, er Norads rolle som kvalitetssikrer kansellert for store deler av bistanden (med viktige unntak). Fagdirektoratet uttaler seg stort sett bare når det blir invitert til å gi råd, og UD følger rådene bare om det passer. Riktignok skjer en og annen evaluering som kan være kritisk, men de er få og kommer sent. 

Bare når Riksrevisjonen en og annen gang velger å se i UDs retning, skjer noe som kan minne om ansvarliggjøring. Da blir det oftest ganske stygt, mens fagfolk i både UD og Norad stilltiende jubler. Jeg husker en samtale med noen UD-ansatte om utfordringer i bistandsforvaltningen, og jeg spurte hva som kunne gjøres. Et av svarene var: "Nei, her er ikke annet å gjøre enn å sitte og vente på Riksrevisjonen".

Bistandens lukkede kunnskapsunivers. Den norske (og vestlige) diskursen om utvikling innebærer en måte å se på verden på – og på Vestens rolle i verden – som er løsrevet fra praktisk erfaring og faktisk utvikling i de landene der utvikling er tenkt å skje. Det problemet er nok nesten like gammelt som de systemiske skjevhetene nevnt ovenfor (denne boka fra 1992 er like aktuell i dag), men jeg tror dette problemet er antakelig blitt forsterket over tid, og har skrevet litt om det i denne bokaKortversjonen er at bistands- og utviklingsapparatet har utviklet en spesiell måte å se verden på som ikke blir korrigert mot virkelighet, men isteden blir vedlikeholdt av en kunnskapsindustri som bidrar til å befeste den samme virkelighetsforståelsen i så stor grad at erfaring som ikke passer inn i denne industriens logikk, ikke slipper inn. Forskere, konsulenter og bistandsarbeidere spiller sammen i en velfungerende symbiose av samstemt kunnskapsproduksjon, der de til enhver tid nye ideer om utvikling blir hamret inn av tungt bistandsfinansierte, topptunge multilaterale organisasjoner som produserer autoritative analyser og bekrefter at de til enhver tid gjeldende vestlige ideer om utvikling er de rette. Ganske uavhengig av hva som foregår i de landene der utvikling er tenkt å skje. 

Dette gjelder generelt for det vestlige bistandsapparatet, men noen særtrekk ved det norske systemet gjør det vanskeligere å kompensere for dette problemet ved god faglig kritikk. Det fins nemlig ingen egentlig karrierevei i det norske systemet hvor det lønner seg å bli veldig flink i en utviklingspolitisk problemstilling. Hvis du vil gjøre karriere i UD, bør du ikke bruke mer enn noen ganske få år på utviklingspolitikk før du søker opphold på en ambassade i et rikere land. Selv Norad har lite plass til spesialister, og der stanger man fort i taket om man er faglig ambisiøs - og enda mer om man skulle være kritisk til hvordan forvaltningen jobber.

Dessuten er kontakten kuttet mellom de som har ansvar og verden der ute. Før i tida dro man "i felt" så ofte man kunne. Det er det ikke tid til lenger, så man drar i beste fall til en hovedstad, og snakker gjerne mer med konsulenter enn med de myndigheter eller befolkningsgrupper man er satt til å støtte. Informasjonen man får fra "felt" kommer skjer stort sett gjennom "resultatrapporter" som er laget nettopp for å formidle resultater og ikke innsikt.

I tillegg har kontakten mellom forvaltning og forskning endret natur. Tidligere var den mer dynamisk, ofte uformell, og forskerne hadde ambisjoner om å bidra til det utviklingspolitiske prosjektet gjennom kritisk dialog. Noen drev med “Følgeforskning”. Nå skjer kontakten gjennom utlysninger og anbud som nesten umuliggjør dialog, og forskerens rolle er redusert til å gi best mulig svar på spørsmål forvaltningen allerede har formulert, framfor å stille nye og bedre spørsmål. Mange forskere er på sin side mer opptatt av å publisere i akademiske tidsskrifter enn å formilde innsikt til praktikere som trenger den.

Organisatoriske utfordringer. Utenriksdepartementet har lenge vært dårlig utstyrt for å håndtere utviklingspolitikk. UD er rett og slett ikke konfigurert for en helt annen jobb, nemlig diplomati, noe som krever en radikalt annerledes kunnskapsforvaltning. Utviklingspolitikk krever spesialisering, mens diplomati krever generalister. Det gir seg utslag i at intern allokering av personell nærmest har som mål å sette folk til oppgaver de ikke mestrer - for at de skal lære litt om et nytt fagfelt - og folk blir stort sett ikke lenge nok på ett sted til å forstå hva de holder på med (typisk rundt tre år) før de flyttes videre. Da produseres en form for kunnskap som er stikk i strid med praktisk talt alt som er sagt om oppskriften på god bistand i mer enn femti år. Og det forklarer nok hvorfor UD gang på gang gjør beslutninger som folk med praktisk erfaring fra bistand - også i egen organisasjon - rister på hodet over. Den organisasjon som kunne ha reddet UD på dette området, nemlig Norad, spiller bare marginal rolle og bare på invitasjon. Her blir mange flinke folk dårlig utnyttet.

I tillegg sliter UD med manglende evne til å gjøre prioriteringer (les en hvilken som helst stortingsmelding), legge strategier (spør etter strategi for et hvilket som helst land eller innsatsområde), ta beslutninger og gjennomføre dem (følg med på om vedtak får praktisk konsekvens).

Dette er organisatoriske svakheter ikke ulikt andre deler av offentlig sektor for tiden, men som har har fått lov å leve lenger i UD enn hva jeg tror ville vært akseptert i noen andre organisasjoner. Jeg tror det skyldes en kombinasjon av diplomatiets natur (denne teksten gir en pekepinn), og at ledere oftest internrekrutteres blant folk som startet som aspiranter i samme organisasjon og ikke har blitt eksponert for hvordan andre organisasjoner drives. UD er jo det eneste departement som utdanner - og dermed sosialiserer - sine egne, noe som begrenser i hvor stor grad de ansatte er eksponert for at det fins andre måter å gjøre ting på. Det forklarer kanskje at embedsverket i UD ser ut til å skille seg fra en del andre departement på noen områder.

Ta for eksempel embedsverkets forhold til sin egen statsråd. Noen andre departementer ser ut til å legge ganske mye stolthet inn i å disiplinere statsrådene til å følge embedsverkets pipe. Det skaper en konservativisme som nok kan være irriterende for en statsråd, men stort sett er bra for oss andre. I UD legger de fleste nivå i departementet vekt på å tilpasse seg til sin politiske ledelse, gjerne så raskt som mulig - kanskje ved å tolke signaler nesten før de er formulert. Langt på vei fungerer departementet som et sekretariat for sin politisk ledelse. Det er en legitim rolle for et departement, men et slikt departementalt selvbilde må balanseres opp mot departementets ansvar for å sikre god politikk i tråd med stortingsvedtak. Ulike valg i ulike departementer i den balansegangen forklarer kanskje hvorfor Finansdepartementet framstod noenlunde likt både under en SV-statsråd og under en FrP-statsråd, mens UD nærmest snus på hodet hver gang det kommer en ny statsråd. Her ligger også en problemstilling knyttet til hvorvidt departementene kan ha ulike oppfatninger av hva lojalitet innebærer. Alle departementer har selvsagt lojalitet utad, men i interne prosesser kan lojalitet spille ut på forskjellige måter. God utforming og gjennomføring av politikk er helt avhengig av at grenseoppgangen mellom lojalitet og servilitet forvaltes på en god måte. Jeg er ikke overbevist om at det alltid skjer i UD.

I tillegg lider utviklingspolitikken under at departementet rutinemessig bruker bistandsmidler til å fremme andre interesser enn de utviklingspolitiske mål som Stortinget har sagt at bistand skal brukes til, noe jeg har antydet i dette innlegget. Den sammenblandingen er forsåvidt gammelt nytt, men problemet har blitt verre de siste årene på grunn av noen organisatoriske grep. En opplagt kandidat til å forklare endringen er at vi ikke har en utviklingsminister. Utviklingspolitikken ligger nå i hendene på en person som har sitt hovedansvar (og øyensynlig personlige ambisjoner) knyttet til andre deler av utenrikspolitikken enn å sikre best mulig utviklingspolitikk. Men det er bare litt av problemet. Like viktig er det at det heller ikke er noen andre på noenlunde høyt nivå i UD som opplever å ha utviklingspolitikk som sitt hovedansvar. Nesten alle mellomledere (bortsett fra en og annen seksjonsleder) skal jobbe litt med utviklingspolitikk, men også øvrig utenrikspolitikk, og alle vet at utenrikspolitikk først og fremst handler om å sikre Norges interesser. Kanskje er det ingen mellomledere som opplever at de blir ansvarliggjort først og fremst på grunnlag av de utviklingspolitiske målene som Stortinget har bestemt.

At UD skal kombinere utviklings- og utenrikspolitiske interesser er i mine øyne absolutt fornuftig, men denne konsekvensen av dagens organisering er det nok få som hadde forutsett. Det innebærer i praksis at utviklingspolitikken blir underordnet i nær sagt hver eneste viktige beslutning på ledernivå. Få eller ingen mellomledere har et mandat som gjør det naturlig å rekke opp hånda og si at "hei, her kan det kanskje være en konflikt mellom Stortingets forventning om å bruke bistandsmidler mest mulig effektivt, og Utenriksdepartementets interesse i å kanalisere bistandsmidler på en bestemt måte for å styrke våre diplomatiske ambisjoner". Og på grunn av den nevnte forståelse av lojalitet er det nok sjelden slikt høres selv om folk skulle oppleve det som en naturlig forlengelse av det mandatet de er gitt. Folk vet jo også at måten å sikre budsjettet til egen seksjon på er å legge seg så tett som mulig opp mot politiske vinder (dvs statsrådens prioriteringer) til enhver tid, og om de vindene ikke blåser i utviklingspolitiske retninger så tilpasser man seg.

Det blir ikke enklere av at man i UD later til å være sosialisert til å ikke tenke så mye på målkonflikter - altså at ulike politiske mål ofte er i konflikt. Slike målkonflikter - som opplagt fins mange av i skjæringspunktet mellom utviklingspolitikk og øvrig utenrikspolitikk - passer ikke så godt til diplomatiets måte å snakke på, der man stort sett søker å formulere seg på en måte som om ulike interesser er i harmoni. Det er diplomatiets håndverk, som UD er ekspert på, og det er det stikk motsatte av den kompetansen som kreves i faglig-politisk håndverk - som alle de andre departementene er eksperter på. "Målkonflikt" er et mantra i noen andre departementer, men er et sjelden brukt ord i UD.

Dette er kanskje en hovedgrunn til at en "integrert" utenriks- og utviklingspolitikk - som i utgangspunktet er en god ide - ikke fungerer når det skal forvaltes av UD. Fordi organisasjonen er konfigurert for å snakke om synergier og ikke om målkonflikter som en "integrert" politikk nødvendigvis er full av.

Det hjelper heller ikke at kompetansen på utviklingspolitikk - og praktisk erfaring fra å forvalte bistand - for tiden er svak i øverste ledd av lederhierarkiet (med noen viktige unntak). Dette på tross av at Victoria Terrasse er spekket med folk som har mange års relevant erfaring fra ambassader i utviklingsland. La oss håpe det er tilfeldig.

Summen av slike organisatoriske utfordringer er svært forstyrrende på muligheten til å gjøre gode beslutninger om utviklingspolitikk. Når mye likevel går bra, så skyldes det flinke, dedikerte, jordnære ansatte som gjør sitt beste med de ressursene og det handlingsrommet de har. Hovedproblemet ligger derfor ikke i den faktiske bruk av bistandsmidlene som blir allokert (det er mye å si om det også, men det handler mest om en teknokratisering som antakelig virker mot sin hensikt effektivisering), men i det systemet som er delegert mandat til å gjøre beslutninger om bruk av bistand - fortrinnsvis basert på gode faglige innspill og sunne, strenge prioriteringer - og å følge opp slike beslutninger. For ikke å snakke om evnen til huske beslutninger gjort i fjor, slik at virksomheten over tid framstår noenlunde konsekvent (noen som husker beslutningen om å satse på 12 "fokusland"?). Og det later til å bli verre nesten måned for måned.

Lenge var det først og fremst knyttet til beslutninger om store strategiske spørsmål. Det siste året virker det som om evnen til å gjøre beslutninger også om nærmest pinlig små spørsmål er brutt sammen i deler av systemet og enkelte beslutninger framstår som veldig vanskelig å forstå. Og det leder oss til siste punkt på lista. 

Lederutfordringer. Siste kapittel i denne historien om en perfekt storm handler om ledelse. Mange involverte vil nok trekke dette fram som første del av forklaringen på uføret. Selv om det opplagt ikke er irrelevant, er jeg selv litt skeptisk til den analysen, for jeg tror det kan ta oppmerksomheten bort fra andre og mer langsiktige problemer som er delvis uavhengig av ledelse. Et departement må tross alt være konfigurert for å takle ulike typer ledere, og man kan ikke uten videre skylde på en statsråd om hele systemet havner på knærne i løpet av en enkelt periode. For å si det på en annen måte: Om en enkelt statsråd virkelig har ført til så mye skade som mange mener, er det ikke bare statsråden som er problemet.

I et valgår er dette ekstra viktig å minne om, fordi det er en tid da lederspørsmålet står høyere på agendaen enn vanlig, og noen tror kanskje at utfordringene snart er over. Det jeg har forsøkt å vise med dette innlegget, er at utfordringene i utviklingspolitikken er større og bredere enn at de uten videre blir løst ved et lederskifte.

Men ett sted må man jo begynne.

fredag 26. februar 2016

Null komma sju


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.

Bistandsmidlene våre brukes til mer enn å realisere vedtatte utviklingspolitiske mål. Ved å redusere bistanden og samtidig rydde opp i hvordan beslutninger om bistand blir tatt, kunne vi oppnådd både redeligere og mer effektiv bistand.

Mange viktige beslutninger om bistand tas med referanse til noe annet enn det som er Stortingets mål og forventning om hva bistand skal brukes til. Det gjelder både beslutninger om allokering av bistandsmidler, hvilke «kanaler» (institusjoner) som skal brukes, hvilke land som skal motta bistanden og hvilke tiltak i landet som skal støttes.
Hvordan kan jeg påstå slikt, som ikke har vært med i beslutningene?
Det kan jeg egentlig ikke påstå, for det framkommer oftest ikke i noe formelt beslutningsgrunnlag, iallfall ikke noe som er offentlig tilgjengelig.
Det jeg kan vite, er at mange beslutninger er bortimot umulig å forstå først og fremst som resultatet av en grundig vurdering av hvordan man kan få mest mulig effekt ut av norske bistandsmidler på vedtatte utviklingspolitiske mål. Om du tviler, kan du jo spørre etter beslutningsgrunnlaget for de ulike beslutningene. Og du kan spørre om fagdirektoratet eller annen faglig ekspertise er blitt spurt og hvilke råd som er blitt gitt.
Ofte er det mye enklere å forstå de samme beslutningene i lys av at de kan tjene andre hensikter. Det kan for eksempel være å styrke arbeidet for å realisere Utenriksdepartementets ambisjoner om et godt forhold til andre land i den rikere enden av skalaen, eller vårt ønske om å bli hørt i FN. Eller å styrke norske næringsinteresser. Eller andre av Utenriksdepartementets til enhver tid pågående arbeid for å sikre Norges interesser og/eller diplomatenes ambisjoner.
For når en liten stat med store ambisjoner ønsker å bli hørt, men egentlig ikke har noe særlig å vise fram for å gjøre oss interessante i internasjonale forhandlinger, må man ta det man har, og Norge har ikke stort annet enn et stort bistandsbudsjett til rådighet (nåvel: Vi har jo Statens Pensjonsfond Utland. Hadde vi brukt det på en annen måte enn i dag, kunne vi ha blitt en supermakt på utvalgte områder. Selv om vi skulle ha begrenset oss til strategier som sikrer omtrent samme langsiktige avkastning som i dag, kunne SPU vært et enormt viktig bidrag til norsk gjennomslag i utlandet. Men ingen politikere tør åpne den boksen). 
På sitt aller enkleste er logikken slik at det planlegges et besøk til et annet land, og noen titalls millioner bistandskroner er det "lille" ekstra som skal til for å få møte viktige personer og kanskje også et presseoppslag. Ofte er nok logikken mer sofistikert. Men det vet vi som sagt ikke, for det er ikke nedfelt i beslutningsgrunnlaget for bruk av bistandsmidler.  
I prinsippet synes jeg det er helt greit å bruke bistand til flere formål samtidig. Det er norske skattebetaleres penger og vi må kunne tillate oss å bruke dem også til vår egen fordel. Forutsatt at det innebærer effektiv bruk av midler, selvsagt (det siste er jeg mye mer usikker på enn det rent prinsipielle).
Det som ikke er greit, er om skattebetalernes penger brukes på måter som ikke er i tråd med hva skattebetalernes folkevalgte representanter har lagt til grunn. Altså om pengene ikke brukes på måter som antas å gi mest mulig effekt for pengene sett i lys av de målene som Stortinget har formulert om bruken av akkurat disse pengene.
Målene som er formulert om bruk av bistandsmidler er svært mange og ganske vanskelig å forstå, så det kan tenkes at jeg har lest feil. Men så vidt jeg forstår gjelder alle disse målene en eller annen form for forbedring i relativt fattige land, eller globale fellesgoder. De inkluderer – om jeg har forstått det riktig – ikke norske interesser utover de utviklingspolitiske målene, og langt mindre inkluderer de spesifikke diplomatiske ambisjoner eller organisatoriske interesser. Selv om regjeringen er tydelig på at de utenrikspolitiske og de utviklingspolitiske målene er tett sammenvevd, noe som opplagt innebærer at UD må ha en masse tanker i hodet samtidig (det kalles integrert utenriks- og utviklingspolitikk), ser jeg ikke at det har skjedd noen endring når det gjelder bruk av bistandsmidler. Disse skal fortsatt målrettes for å gi effektive bidrag til norske utviklingspolitiske mål (ordet «effektiv» framkommer for øvrig 275 ganger i UDs statsbudsjettforslag). Iallfall har dette vært et hovedbudskap i kommunikasjonen med Stortinget i omtrent to tiår (i motsetning til tidligere, da det var stor aksept i Stortinget for at bistand også kunne brukes til å fremme norske næringsinteresser).
Hvis det er riktig at enkelte beslutninger om bruk av bistandsmidler skjer med referanse til andre hensyn enn å gi mest mulig effektive bidrag til vedtatte utviklingspolitiske mål, har vi et demokratisk og konstitusjonelt problem – vel å merke dersom dette ikke kommuniseres til Stortinget eller offentligheten, f eks ved å være reflektert i et beslutningsgrunnlag som er offentlig tilgjengelig slik at spørsmålet kan diskuteres og UD korrigeres hvis Stortinget finner det hensiktsmessig. Jeg har vanskelig for å se for meg at slikt ville blitt akseptert i andre sektorer.
Dette problemet kan imidlertid løses svært enkelt: Full åpenhet om hvilke interesser som er lagt til grunn for viktige beslutninger om bruk av bistandsmidler. Det gir Stortinget tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om de skal akseptere eller korrigere en slik praksis. Problemet løst. Punktum.
(Vel, egentlig er det ikke helt så enkelt. Enkelte av de utenrikspolitiske interessene som muligens legges til grunn for bruk av bistand, kan ikke gjøres offentlige uten at noen havner i forlegenhet eller at enkelte strategier svekkes. Om det er legitime grunner til dette, kan det ordnes på ulike måter – det er god tradisjon i Norge og på Stortinget for å håndtere sensitive spørsmål i utenrikspolitikken utenfor offentlighet. Om det ikke er legitime grunner til dette, har vi fortsatt et konstitusjonelt og demokratisk problem).
Det kan selvsagt tenkes at bistand kan brukes effektivt til to forskjellige formål samtidig. Men det er tvilsomt at de kan brukes mest mulig effektivt til hvert formål. Det er ofte konflikt (trade-offs i økonomenes språk) mellom forskjellige mål. Rent logisk er det liten grunn til å anta at det er synergi mellom utviklingsbehovene for verdens fattigste og de nasjonale interessene til verdens rikeste land.
Dersom det er en målkonflikt her, betyr det at det har en kostnad å bruke bistandspenger til forskjellige formål samtidig. Det betyr at bistanden blir mindre effektiv målt opp mot hovedmålet. I en ideell situasjon kunne dette ha blitt målt. La oss si at Norge vil støtte fattige kvinner ved å utvikle bedre kokeovner som gir mindre brenselforbruk og bedre helse. Da kan vi velge å bruke veletablerte institusjoner som har demonstrert evne til å levere. La oss si at det gir 100 prosent uttelling. Eller vi kan bruke en annen institusjon med mer usikker evne, noe som for øyeblikket tjener norske utenrikspolitiske interesser. Om denne institusjonen bare oppnår 70 prosent av hva de beste institusjonene i feltet kunne klart, har det kostet 30 prosent bistandseffektivitet å kombinere de to interessene.
Eller la oss si at Norge vil støtte næringsutvikling i fattige land, og kan velge mellom å bruke bistand bare til dette formålet, eller å kombinere det med å støtte norske bedrifters engasjement i utlandet. At norske bedrifter skal og bør ha en sentral rolle i utviklingspolitikken, er helt selvsagt (og jeg synes de skal inviteres i vesentlig større grad enn i dag). Men om bistandsmidler brukes til å støtte eller subsidiere norsk næringsvirksomhet, kan man velge å bruke subsidiene med ett formål, nemlig best mulig utviklingseffekt, eller to formål, nemlig utviklingseffekt og norske næringsinteresser. Det er all grunn til å tro at sistnevnte gir mindre effektive bidrag til utvikling (I teorien er det bare ett tilfelle der dette ikke vil skje, og det er om de norske bedrifter er de best posisjonerte i hele verden til å gi effektive bidrag til utvikling). Prisen er kanskje 30 prosent mindre effektiv bistand.
Slike effektivitetstap er selvsagt umulig å beregne presist, men de er helt reelle. Den sannsynlige effektiviteten av bistand blir vesentlig lavere om bistanden innrettes mot andre av UDs interesser, og det utgjør i prinsippet en direkte kostnad i form at vi får mindre igjen for pengene sett i lys av de mål som Stortinget har satt for bistanden. Jeg tror heller ikke det er urimelig å bruke forholdstallet 70/30, men det var ikke derfor jeg valgte det. Det var for å foreslå en vei ut av både de konstitusjonelle og de effektivitetsmessige problemene knyttet til beslutninger om bistand.
I Norge er det bortimot konsensus om at rundt en prosent av bruttonasjonalproduktet skal brukes til bistand. Det internasjonale normtallet er imidlertid 0,7 prosent. Hva om vi blir litt mindre ambisiøse, men desto mer redelige og realistiske, og vedtar følgende: Norge nøyer seg med å gi 0,7 prosent av bruttonasjonalproduktet i bistand til utviklingspolitiske formål – mot at Utenriksdepartementet får disponere de resterende 0,3 prosent for å smøre sitt diplomatiske arbeid for å nå andre mål? Den samlede bruk av de 1 prosent blir antakelig mer effektiv, for det blir nok enklere å føre en god diskusjon om hva som er best mulig pengebruk om man kan være åpen om alle de mål som pengene skal brukes til. I tillegg vil vi har ryddet opp i et påtrengende konstitusjonelt og demokratisk problem.
Forslaget vil aldri bli virkelighet. En av flere grunner til det er at Utenriksdepartementets del av pengene vil være åpent for kutt dersom de ikke «beskyttes» av prosentmålet, og det vil nok ingen av de involverte partene. En annen grunn er at Riksrevisjonen antakelig ville gått i falsett om de skulle ha revidert UDs 0,3 prosent.
Når jeg likevel nevner det, er det for å minne om hvordan ting kunne ha blitt organisert om vi hadde vært kategoriske i våre krav om åpenhet og redelighet om hvordan skattebetalernes penger blir brukt. 

onsdag 24. februar 2016

Helse vs utdanning


Både Stoltenberg-regjeringen og Solberg-regjeringen valgte å bruke en del av bistandsbudsjettet til hver sin storsatsing innen bistand. Bortsett fra at de er i hver sin sektor – regjeringen Stoltenberg valgte barne- og mødrehelse, mens regjeringen Solberg valgte utdanning med vekt på grunnutdanning for jenter – har de veldig mye felles.

Begge tar sikte på å nærmere seg tradisjonelle bistandstema på forsøksvis nye og innovative måter, og å skape ny giv og økt internasjonal mobilisering om noe som ellers har falt litt utenfor verdens oppmerksomhet. Og begge er politiske kinderegg ved at de gir tre ting på en gang: støtte til gode formål, internasjonalt omdømme og hjemlig status. Det siste forklarer antakelig at statsministeren har tatt en hovedrolle i begge disse satsingene. Det signaliserer at dette er satsinger fra hele regjeringen og ikke først og fremst utenriks/utviklingsministeren. Det blir jo ikke nødvendigvis bedre bistand av at statsministeren fronter en sak - men det gir mye bedre øvrig politisk uttelling.

Men tross disse likhetene er det noen viktige forskjeller mellom de to satsingene, om vi ser på dem med utgangspunkt i regjeringens ambisjon om en kunnskapsbasert politikk. 

For det første har de to sektorene i utgangspunktet ulik natur. Helsefeltet er simpelthen enklere å håndtere rent kunnskapsmessig enn utdanning. Vi vet mer om resten av kroppen enn vi vet om hjernen og om forholdet mellom et individ og dets sosiale omgivelser. Og vi vet noe om kroppene til folk i nesten alle land, fordi helsedataene er de mest presise data vi har om befolkningen i relativt fattigere land – i mange av disse landene vet vi nesten ingenting om læring og kunnskapsstatus hos barn, utover hvor mange som går på skole. Det er også enklere å lære om hvordan ulike intervensjoner virker innen helse enn innen utdanning. Det er både fordi intervensjoner innen helse kan enklere standardiseres slik at det er mulig å teste, fordi biomedisinsk status er enklere å måle enn kunnskapsstatus eller andre ønskede effekter av utdanning, og fordi det normalt går kortere tid mellom intervensjon og effekt i helse enn i utdanning. I sistnevnte sektor går det jo gjerne et tiår før det er meningsfullt å kunne teste selv første nivå av effekter i form av elevenes ferdigheter. For ikke å snakke om effekter i arbeidsmarkedet eller i samfunnet for øvrig.

Selvsagt er det også slik at de endelige effektene av helseintervensjoner også bare slår ut etter lang tid, gjerne tiår, men man kan bygge på annen kunnskap som kan gi noenlunde presis informasjon om slikt også, slik at man kan beregne effekter. For eksempel kan man kombinere kunnskap om effektiviteten til en vaksine med epidemiologisk og andre typer kunnskap utviklet og testet gjennom årtier, og slik beregne langsiktige effekter av vaksiner ganske presist. Til sammenligning fins det ingen mulighet til å kombinere eksisterende kunnskap på måter som kan hjelpe oss å forutsi den langsiktige effekten av utdanning med noe i nærheten av samme sikkerhet og presisjon.

Det leder til et annet punkt. De to sektorene har helt andre utfordringer når det gjelder internasjonalisering og globale løft, som jo er hva vi snakker om her. De to sektorene gir vesentlig forskjellige muligheter til å overføre og ta i bruk kunnskap over landegrenser. Kropper og biomedisinske mekanismer er rimelig godt sammenlignbare over hele kloden (selv om kontekst i høyeste grad også spiller inn). Utdanning er mye mer kontekstspesifikt. Det er ofte nesten meningsløst å vurdere utdanningsfaglige spørsmål løsrevet fra sin kontekst, enten det er de overordnede politiske intensjoner og føringer, nasjonale mål og læreplaner, økonomiske forhold, sosiale forhold og elevenes forutsetninger, og utdanningens formål og innhold i den aktuelle kontekst (og utdanningens formål er aldri bare ett). Det fins derfor nesten ikke noen del av kunnskap om utdanning som kan appliseres i andre land helt uten videre. Det gjør kunnskapsproduksjon mye mer tungvint og langsom enn i helse, hvor man ofte kan se bort fra spesifikke nasjonale forutsetninger iallfall i spørsmål om effektene av en intervensjon.

Dessuten bygger helsefeltet på velutviklede normer og standarder, internasjonalt standardisert gjennom WHO over mange tiår. Det muliggjør at forskere og fagfolk kan ha en felles forståelse av faget, kan lære av hverandre og bygge på hverandres erfaringer, dele kunnskap og utfordre hverandres kunnskap, noe som gjør at kunnskapsproduksjonen innen helse i stor grad er kumulativ. Noe lignende finnes ikke i utdanningsfeltet. Det gjør det mulig for pedagoger å bygge kunnskap om det samme uten å vite om hverandre, eller å utvikle parallelle og usynkroniserte forskningsagendaer, slik at de heller ikke utfordrer hverandre på konstruktive måter. Det gjør antakelig at lærere og utdanningseksperter til stadighet må finne opp hjulet, mens nyutdannede lege og medisinske forskere i prinsippet står på skuldrene til et enormt antall praktikere og forskere i alle land som har gått opp løypa for dem.

For det tredje har de to sektorene ulik «sosiologi» (det er iallfall mitt inntrykk). Helsefeltet preges av forskere og fagfolk som er helt i front når det gjelder testing og måling. Avansert testing og måling (RCT) av effekter av ulike intervensjoner danner grunnlag for store deler av faget, og svært mange av forskerne i faget har dette som sin viktigste metode. Ved siden av helsefagfolka, er også mange økonomer – den andre disiplinen som har slik testing som en av sine viktigste metoder – involvert i helseforskning.

Utdanningsfeltet er derimot en profesjon der det er stor debatt om hvorvidt testing og måling er hensiktsmessig i det hele tatt, og mange er skeptiske til at dette er en god måte å framskaffe kunnskap på. Pedagoger er tradisjonelt mer prosessorientert, ofte ganske normativt (eller ideologisk) orientert, og viser ofte skepsis til rigide målesystemer. Hvorvidt det betyr at mange pedagoger har andre preferanser eller en annen ideologi (jeg ser egentlig ikke grunn til å tro det) eller bare reflekterer at feltet har en annen natur, er ikke viktig. Saken er – hvis jeg har rett – at de dominerende fagfolka i de to feltene har en svært ulik tilnærming til kunnskap, som gjør det vanskeligere å aggregere og akkumulere felles kunnskap som kan støtte opp om globale løft rundt utdanning.

Alt i alt er det altså mye som tyder på at utdanning innen bistand en mer krevende sak enn helse når det gjelder kunnskap. Det er en viktig erkjennelse for en liten nasjon i nord som tar sikte på å bli en global leder i sektorer der man ikke engang er i det globale toppskiktet på hjemmebane. Og det er ekstra påtrengende ettersom utdanningssatsingen langt på vei tar sikte på å gjøre suksess i såkalte sårbare stater, det vanskeligst tenkelige sted å drive grunnutdanning, mens helsesatsingen var mer «opportunistisk» i sine landvalg og et stykke på vei satset på de land der det var enklest å lykkes.

Og det leder oss til det paradoksale fjerde punkt. For Norges satsing på de to feltene har ulik tilnærming til kunnskap. Regjeringens satsing på utdanning er preget av en helt annen satsing på kunnskap enn den som fulgte på kjøpet med helsesatsingen.

Helsesatsingen ble fulgt av tiårets (og kanskje tidenes) største satsing på forskning innenfor utviklingsfeltet. GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet hadde enormt mye ressurser til rådighet, relativt til annen bistandsfinansiert forskning. I tillegg investerte Norge enorme beløp i evaluering av innsatsen med vekt på læring, blant annet gjennom Verdensbanken. Samlet er det liten tvil om at dette er den norske bistandsinnsatsen noensinne som i størst grad har vært fulgt opp av satsing på kunnskap. Og satsingen var imponerende bredspektret: Den inkluderte både bred forskning på helsesystemer – inkludert grundige antropologiske studier som så på kontekstuelle forutsetninger for gode helsesystemer, forskning på spesifikke intervensjoner, innovasjonsforskning, og storstilt satsing på avanserte effektstudier for å finne ut hva som virker. En hyggelig og svært viktig bieffekt er at denne satsingen har ført til at det har blitt bygget opp flere sterke forskningsmiljøer av internasjonalt format, med et stort antall dyktige forskere som kan dette feltet bedre enn de fleste. Det skulle jeg tro er en avgjørende forutsetning for å kunne være en global leder. Og, viktig - ikke minst i et politikkfelt preget av mye lavere grad av ansvarliggjøring enn i andre felt – det sikrer også at regjeringen kan bli korrigert av kompetente fagmiljøer om de skulle gjøre noen uheldige veivalg på veien mot globalt lederskap.

Utdanningssatsingen sammenfaller i tid med den laveste satsingen på utviklingsforskning på minst et par tiår (målt som andel av bistandsbudsjettet, men også lavere enn på lenge i absolutte tall), noe som kan forklare at det nesten ikke skjer forskning på utvikling og bistand i Norge for tiden. Foreløpig er det litt uklart hvor mye som vil bli satset på kunnskapsproduksjon spesifikt knyttet til utdanningssatsingen. Det kommer nok, men har ikke blitt prioritert hittil, noe som er påfallende ettersom man skulle tro at satsing på kunnskap var et av de første steg på veien til globalt lederskap. Utdanning er riktignok blitt inkludert som tematikk i pågående satsinger på kunnskap (for eksempel i høyere utdanning), men uten særlig økning i de samlede bevilgninger. Dessuten satses det stort på enkelte innovasjonstiltak som har opplagte kunnskapskomponenter.

Men samlet sett er denne satsingen mye, mye mindre og mye smalere enn det som ble gjort – og fortsatt blir gjort – som del av den norske helsesatsingen. Påfallende nok ser det også ut til at utdanningssatsingen i mindre grad følges av grundige dypstudier med sikte på økt innsikt (altså grunnforskning) i de spesifikke kontekstuelle forutsetninger for å lykkes enn hva som var tilfellet i helse (dette var nemlig et hovedtema i mange av forskningsprosjektene finansiert av GLOBVAC). Dette på tross av at nær sagt all erfaring vi har med utdanningsbistand over flere tiår vil si at kontekstkunnskap er helt avgjørende – og som sagt, antakelig enda viktigere enn i helse.

Med andre ord: Når regjeringen har påtatt seg en oppgave og ambisjoner som krever mer satsing på kunnskap enn de fleste andre bistandssatsinger, sammenfaller det i tid med en generell kunnskapssatsing på et absolutt lavbluss, samtidig som de målrettede investeringene i kunnskap for å styrke denne aktuelle satsingen ikke er i nærheten av den vi så under forrige regjerings sammenlignbare satsing.

Det betyr en avgjørende ressurs mindre på veien mot globalt lederskap.