onsdag 10. mai 2017

Biljard vs bingo

Kopi av et blogginnlegg opprinnelig lagt ut på Noradbloggen for noen år siden. Det er et forsøk på popularisering og metaforisering av noen utfordringer knyttet til hvordan man ofte tenker om og forvalter bistand, som hittil er best forklart i "Aid on the Edge of Chaos", en bok jeg anbefaler alle å ta med til hytta eller Syden i sommer. Budskapet i den boka ligner forsåvidt på hva som har kommet fra sosialantropologisk forskning i flere tiår - men også fra tusenvis av mennesker med praktisk erfaring fra gjennomføring eller forvaltning av bistand, og som har sagt at noe skurrer. Men det måtte altså en internasjonal bestselger til for budskapet fra praktikerne å nå fram til bistandsforvaltningen. Sukk. 

På bakgrunn av noen tilbakemeldinger som tyder på at dette kan oppfattes som pessimistisk på vegne av bistanden, vil jeg insistere på at det er en misforståelse. At samfunnsendring ikke kan planlegges, betyr ikke at samfunn ikke kan påvirkes. At vi aldri kan forutsi (eller vite i ettertid) med sikkerhet hva slags endringer (resultater) bistand vil føre til, betyr ikke at den ikke virker. Det betyr bare at vi må finne andre måter å styre bistand på, og etablere et bredere spekter av instrumenter for å holde folk ansvarlig for at bistandsmidler brukes godt. 



Biljard eller bingo?

Bistand er (heldigvis) et fagfelt som rekrutterer folk med helt forskjellig utdanning og erfaringer, som vi formes av og tar med inn i bistandsarbeidet. Det kan kanskje forklare noen av diskusjonene om hvordan bistand bør planlegges, styres og forvaltes, som har preget bistandsarbeidet i flere tiår og som reflekterer helt ulike syn på samfunnsutvikling.

Det er enklest å illustrere ved å karikere – selv om en karikatur selvsagt aldri gir et rettferdig bilde av virkeligheten.

På den ene siden kan samfunnet forstås som et slags gigantisk, superavansert biljardbord. Det betyr ikke at noen mener samfunnet er enkelt: I motsetning til kulene på biljardbordet trenger ikke menneskene være like, og bordet er ikke flatt. Likheten ligger i at man tar som utgangspunkt at et samfunn, som et biljardbord, i prinsippet er forutsigbart slik at man i teorien kan forutsi hva som kommer til å skje om man dytter på en «kule». Følgelig kan samfunnet påvirkes på en kontrollert måte. Om man gjør riktig smarte trekk, kan selv en liten påvirkning gjøre stor forskjell, og dette kan forutsies og beregnes på forhånd om man har tilstrekkelig kunnskap om hvordan ting fungerer og henger sammen. Det betyr også at man nødvendigvis blir bedre etterhvert som man akkumulerer kunnskap. Har du lyktes i ett samfunn, vil du også vært godt posisjonert til å lykkes et annet sted, iallfall om du setter deg godt inn i hva som skiller de to stedene så du kan justere strategien.

I et annet ytterpunkt kan samfunnet forstås som et komplekst, kaotisk, uforutsigbart system som ikke kan påvirkes på en kontrollert måte uansett hvor mye kunnskap og erfaring man måtte ha. Enkeltmennesker oppfører seg og forholder seg til hverandre på måter som ikke kan forutsies med sikkerhet, uansett hvor mye man vet om dem eller hvor mye erfaring man har, og samspillet mellom mennesker følger ingen forhåndsgitte mønstre. Det er ikke engang teoretisk mulig å beregne på forhånd hva som vil være effekten av forsøk på å påvirke samfunnet. I likhet med biljardbordet kan selv små dytt gjøre stor forskjell («sommerfugleffekten» er basert på teorier som er i slekt med dette samfunnssynet), men dette kan aldri forutsies og følgelig kan man ikke planlegge hva som vil skje som følge av et «dytt». Erfaring med å påvirke samfunnsutvikling kan derfor vanskelig overføres: at en strategi har lyktes en gang, sier egentlig ingenting om at det vil lykkes igjen, for vi har ingen grunn til å tro at folk vil respondere likt på samme type påvirkning på et annet sted eller i en annen tid. Samfunnsendring er nærmest en slags bingo.

Disse to karikaturene markerer ytterpunkter i en akademisk debatt som har pågått i flere tiår. Da bruker man ikke selvsagt ord som «biljard» og «bingo». Noen snakker om kompliserte versus komplekse systemer: Et komplisert system kan være ekstremt vanskelig, men det er iallfall i teorien forutsigbart om man bare har kunnskap nok. Et komplekst system kan ikke forstås og forutsies fullt ut, uansett hvor mye kunnskap du har. 

Det betyr ikke at det ene er enkelt og det andre er vanskelig, eller at den som forholder seg til "kompleksitet" har en mer avansert analyse (det er viktig å minne om, for selv mange forskere bruker gjerne ordet "kompleks" om noe som er ekstra vanskelig). Det er bare helt forskjellige måter å se på en oppgave på. For å illustrere med enda enda en karikatur: Å sende en rakett til Jupiter er komplisert, mens barneoppdragelse er komplekst. Det betyr ikke at barneoppdragelse er vanskeligere enn å sende raketter til månen, snarere tvert imot (de fleste kan oppdra barn, få kan bygge raketter). Men det må planlegges på helt forskjellige måter: Sender du ut en rakett, ligger suksessen i å kunne forutse alt som kan skje underveis og detaljplaner for hele reisen. Det kan likevel gå galt, men den risikoen bør kunne håndteres håndteres gjennom en god risikoanalyse. Skal du oppdra et barn, er det viktigere å ha evne til å respondere på det som skjer enn å planlegge godt, og om det går bra eller ikke er langt på vei utenfor din kontroll. Det du trenger for å lykkes er godt skjønn - og en solid porsjon flaks.  

Kompleksitetsteori er en relativt ny måte å se dette på (eller: det har vært utviklet siden 1960-tallet, men ikke vært vanlig å bruke på slike problemstillinger), men en lignende spenning har vært til stede i akademisk debatt lenge. Begge synspunkter på samfunnsutvikling henter støtte i solid teoretisk tenking og empirisk forskning, og fremmes med stor autoritet. At debatten tidvis blir omtalt som «paradigm wars», sier litt om engasjementet. 

Slike debatter fins i alle disipliner av samfunnsvitenskapelig forskning, men økonomer og sosialantropologer deltar ofte på hver sin side i denne debatten. Det betyr ikke nødvendigvis at forskere innenfor de to fagområdene har plassert seg i de to ytterpunktene: Økonomene vet godt at verken samfunnsendring eller individuelle valg kan forutsies særlig presist, og sosialantropologer har lært om regelmessighet i menneskelig samkvem fra første studiedag. I diskusjoner om bistand trenger de ikke mange minuttene på å bli ganske enige om at valg av tilnærming ikke nødvendigvis er snakk om grunnleggende forskjeller på hvordan man ser på samfunnet, men hvilke problemer man har satt seg som mål å løse. Et kraftverk eller et vaksinasjonsprogram kan planlegges med rimelig god sikkerhet og presisjon, mens sosial og politisk utvikling kan ikke.

Likevel er begge de to samfunnsfaglige disiplinene plassert i hvert sitt ytterpunkt i denne debatten. Det er interessant, for dette er to av de mest dominerende fagområdene innen bistand. Bistandsfolk har gjerne høyere utdanning og bruker gjerne hva de lærte på universitetet, og dermed tar de gjerne med seg en lignende tenking inn i sitt praktiske arbeid med bistandsforvaltning. Dermed blir bistand en arena for stadig konfrontasjon mellom ulike syn på bistandsforvaltning, som igjen reflekterer ulike syn på samfunnsutvikling. Det kommer til uttrykk på mange måter. Jeg illustrerer nedenfor med å vise til noen ganske forskjellige spørsmål ved bistandsforvaltningen som ikke direkte har så mye med hverandre å gjøre, men som alle viser til at ulike syn på samfunnsendring kan gi utslag i ulike syn på hva som er god bistand.

Planlegging
Om man tar som utgangspunkt at sosial endring kan planlegges og forutsies med rimelig sikkerhet og presisjon, er det naturlig å tenke at god bistand er nøye planlagt og at planene følges. Helst bør man starte med noe som har virket et sted, og gjøre de nødvendige lokale tilpasninger. Hvis det ikke er snakk om helt nye, uprøvde tiltak eller et spesielt ustabilt område, bør man kunne vite på forhånd hva slags resultater man skal oppnå (selvsagt er det risiko med all bistand, men den er iallfall i prinsippet kalkulerbar ved prosjektstart).

Om man ikke kan forutsi sosial endring, gir det mindre mening å planlegge i detalj. Du bør iallfall ikke følge en forhåndsbestemt plan over flere år, noe som nærmest vil være oppskriften på å mislykkes. Det er viktigere at du har god forståelse av hva som skjer hele tiden og tilpasser deg det som måtte skje. God bistand kjennetegnes kanskje nettopp ved at man avviker de opprinnelige planene. Noen mener derfor at fastlagte planer og resultatrammeverket (logframe) blir en tvangstrøye som ikke bare gir lite mening, men også at det kan hindre god bistand.

Ansvarliggjøring
Om endring kan forutsies, kan man lage en plan over hva man skal gjøre og hva dette skal føre til (et resultatrammeverk) ved oppstart av et bistandstiltak, og man kan sjekke i ettertid om planene ble fulgt og resultatene ble oppnådd.

Om endring ikke kan forutsies, gir det mindre mening å stille folk til ansvar for i hvilken grad de oppnådde det de hadde skrevet da de skrev et prosjektdokument for noen år siden. Kanskje oppnådde de noe helt annet enn planlagt, som ikke var oppført i de forhåndsbestemte indikatorene på suksess. Eller kanskje mislyktes de – men om det var umulig å vite på forhånd hvorvidt tiltaket skulle lykkes eller ikke, kan det likevel ha vært riktig å prøve. Ut fra et slikt samfunnssyn må bistandsfolk stilles ansvarlig for om de gjorde de rette valgene når forholdende skiftet underveis, og for om de samlede effektene av bistanden tyder på god bruk av bistandsmidler, enten disse effektene var planlagt eller ikke (eller om de kan forklare godt hvorfor de ikke oppnådde noe særlig resultater).

Her kommer man uunngåelig også inn på en annen, minst like intens diskusjon i bistand rundt i hvilken grad og på hvilken måte resultatene av bistand kan måles. Men det handler egentlig om noe annet (men debatten ligner veldig) og diskuteres ikke her.

Kunnskap
De to typer samfunnssyn innebærer også forskjellige syn på hva slags kunnskap som er mest verdifull i bistandsarbeidet. Noen vil mene at de beste til å styre utviklingsstrategiene er folk som har høy ekspertise på et felt fordi de har lest mye forskning og lest mange rapporter, og/eller har erfaring i mange forskjellige land. For hvis samfunnet er komplisert, er det først og fremst snakk om å akkumulere og systematisere nok kunnskap, så vil vi etter hvert vite hvordan vi skal løse problemene, og det er mulig å overføre erfaringer fra ett sted (og tid) til et annet sted (og annen tid) bare vi er flinke til å tilpasse oss. Kunnskapen uttrykkes gjerne i en form for universelle løsninger (best practices) som appliseres i helt forskjellige kontekster, og man legger gjerne mer vekt på skrevet kunnskap – forskning, rapporter, håndbøker og handouts under seminarer – enn på den type erfaringsbasert kunnskap som først og fremst sitter i folks hoder.

Men hvis samfunnet er kompleks, kreves kanskje andre typer kunnskap. Noen kan mene at den virkelig viktige kunnskapen er så kompleks at den vanskelig kan generaliseres og skrives ned: Det handler om å forstå akkurat det samfunnet hvor du ønsker å gjøre en forskjell, å være lydhør og tilpasningsdyktig. Og når samfunnsutvikling ikke er forutsigbart, er det også vanskelig å vite at det som virket ett sted, også vil virke et annet sted, så man har gjerne mye større skepsis til universalløsninger.

Dette er en debatt som har stor betydning også for mange bistandsarbeideres og konsulenters karrierer og inntekter, for det handler om hva slags type eksperter som skal få jobber og oppdrag. På den ene siden har vi «omreisende» fagfolk som over tid bygger opp ekspertise på ett bestemt felt, basert på erfaring fra mange forskjellige land. På den andre siden har vi de som er eksperter på nasjonale forhold og komplekse prosesser. De er ofte uenige om hva som er gode utviklingsstrategier. Hvem skal man lytte til? 

For å gå tilbake til eksemplet med rakettoppskytning vs barneoppdragelse: For å sende en rakett til Jupiter, trenger du eksperter på akkurat det. De beste ekspertene er gjerne de som har gjort noe lignende før (kanskje har de sendt en rakett til månen). Hvis du skal oppdra et barn, oppsøker du normalt ikke de beste ekspertene. Det viktigste er å kjenne barnet og nabolaget, og å utøve godt skjønn. Om du har lyktes eller mislyktes med å oppdra et barn tidligere, sier ikke veldig mye om sjansene for å lykkes neste gang. For å overføre til bistand: Hvis du ser på bistand som veldig komplisert (rakettvitenskap), trenger du den beste (ofte vestlige) ekspertise du kan få tak i, gjerne de som har gjort noe lignende før og har en god CV. De er det få av (og de tar seg godt betalt), og tilfeldigvis er det ofte den samme ekspertise som gir bistandsorganisasjonene råd om hva slags ekspertise de trenger. Hvis du derimot ser på bistand som kompleks, trenger du ikke de beste (vestlige) ekspertene. Det du trenger, er folk som kjenner mennesker, institusjoner og samfunnsforhold der du ønsker å utgjøre en forskjell. Det er viktigere enn om de har fått til noe bra i et annet land tidligere. Faktisk er det ikke så mye du kan bruke verdens fremste eksperter til, om de ikke kjenner konteksten - bortsett fra å spørre dem om råd en gang i mellom (slik du engang i mellom ville ha spurt en ekspert til råds om barneoppdragelse). 

Institusjoner
Synet på kunnskap kan igjen ha konsekvens for synet på hvem som er gode bistandsaktører. Om verden er et biljardbord, bør kanskje Verdensbanken forvalte all bistand, for ingen er så flinke til å generere, akkumulere og bruke kunnskap som dem. Om samfunnet er uregelmessig og uforutsigbart, bør bistand gå til et konglomerat av små initiativer og organisasjoner som er tilpasset bestemte oppgaver på bestemte steder. Ikke alle vil lykkes, men på grunnlag av lokal spesifikk kunnskap og litt flaks kan iallfall noen av dem «treffe» godt og gjøre en forskjell. Siden vi ikke har mulighet til å vite på forhånd hvem som vil lykkes, må vi satse på mangfold og akseptere at en del av dem mislykkes.

Frivillige organisasjoner føler kanskje særlig på utfordringene disse ulike samfunnssyn innebærer. Det skyldes delvis at det som tradisjonelt har blitt sett på som frivillige organisasjoners komparative fortrinn, har vært knyttet til et syn på samfunnet som kompleks og uforutsigbart. Her hadde organisasjonene særskilte muligheter for å lykkes, for de hadde god lokalkunnskap, var tilpasningsdyktige og innovative.

Men frivillige organisasjoner er også flinke til å tilpasse seg giverne. Om nødvendig lærer de seg å snakke et språk som er basert på de ideer om samfunnsendring som dominerer hos givere, og å ta i bruk relevante styringsverktøy. Kanskje begynner de å investere i en annen type kunnskap, med mer vekt på universelle løsningene, gjerne slik som kan skrives ned i håndbøker og læres på seminar, framfor den type kunnskap som er basert på dyp kjennskap til lokale forhold og nære relasjoner til de man skal hjelpe. De hører at giverne bruker ord som «oppskalering» og «replisering», og forsøker kanskje å kopiere sine egne suksesser på nye steder, stikk i strid med den gamle suksess-oppskriften, som er å være veldig lenge på et sted og å finne helt spesielle, lokale løsninger. De fleste frivillige organisasjonene klarer denne tilpasningen ganske bra, men de mister kanskje noe på veien.

I tillegg har man tidvis lagt til grunn at det som har virket ett sted til en tid, også vil virke bra et annet sted til en annen tid (selvsagt med lokal tilpasning). Det betyr at organisasjoner som har gjort suksess ett sted, har fått støtte til å gjøre det samme et annet sted. «Oppskalering» og «replisering» har vært en vanlig respons på suksess. Men oppskalering er kanskje uforenlig med hva som i utgangspunktet ga en frivillig organisasjon et komparativt fortrinn. Kanskje gjorde det bra et sted simpelthen fordi det i ettertid viste seg å være riktig der og da, ikke fordi det var en universelt god løsning. Men de vet at om de skal få bistandsmidler og vokse, må man vise godt designede strategier som har potensial til å appliseres mange steder, og de må snakke bistandsplanleggernes språk. Dermed ligger det et enormt økonomisk insentiv i frivillige organisasjoner til å tilpasse seg en bestemt måte å tenke om samfunnsendring på.

søndag 30. april 2017

Stortinget må ta ansvar for bistandsreform

Kronikk publisert i Minerva for litt siden. Bare legger den ut her også, for ordens skyld.

Etter at den ble skrevet, har Norad publisert en nyhetssak om enkelte forvaltningsmessige endringer. Ingen av endringene endrer grunnlaget for budskapet nedenfor. For øvrig var det interessant at begge topplederne brukte det lille de fikk av spalteplass til å skryte av sitt nære forhold til departementet (den ene snakket om å "komme tettere innpå departementenes politiske arbeid" - på tross av at fagmiljøets avstand til politikken er regnet blant direktoratenes viktigste fortrinn i andre politikkområder, den andre skrøt av at "departementet viser stor tillit".) Ingen av utsagnene er problematisk i seg selv, og Norad har legitim anledning til å posisjonere seg tett opp mot departementet, men sett i lys av enkelte andre tegn i tiden kan det tolkes som en bekreftelse på at fagdirektoratet ikke har ambisjoner om å bli en viktig del av løsningen på det problemet knyttet til ansvarliggjøring som kronikken nedenfor handler om. Om den rolleforståelsen hos Norad blir stående, må man finne på noe annet. Forslag?

For å gjøre det enkelt for meg selv kopierte jeg på en måte som ga noe formateringsrot og lenker forsvant - så jeg anbefaler heller å gå til originalen (tekstene er identiske). 


Statsråden disponerer bistandsbudsjettet uten i særlig grad å bli holdt ansvarlig for hvordan det brukes. Stortinget må derfor legge mer press bak ønsket om reform.

Et flertall på Stortinget uttalte nylig at det «ser behov for en reform av bistandsforvaltningen», men sa i samme vedtak at dette «er det opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til». Da kommer det antakelig ikke til å skje.

Bistanden er nemlig organisert på en måte som gjør bistand til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil være interessert i å gi fra seg, særlig ikke når selve reformen vil være svært krevende.

Dagens organisering ble innført i 2004, da størstedelen av ansvaret ble flyttet fra Norad til UD. Siden har den vært gjenstand for misnøye i begge organisasjoner.

UD har ikke den faglige kompetansen som trengs for å gjøre gode beslutninger om bistand, og har demonstrert manglende evne eller vilje til å følge opp når beslutningene er gjort, noe som blir bekreftet omtrent hver gang Riksrevisjonen vender blikket i den retning.

Fagdirektoratet Norad spiller i praksis ingen vesentlig rolle verken i viktige beslutninger om bistand eller i kvalitetssikring når beslutninger skal gjennomføres, utover den brøkdel av bistandsbudsjettet som direktoratet forvalter selv. På de områdene der Norad faktisk har en rolle å spille, er det ofte uklarhet om rolle og ansvar, til frustrasjon for begge parter.

På alle statsråders bord
En omorganisering har da også vært på bordet til alle statsråder i UD siden 2005, men ingen av dem har tatt initiativ til å endre dagens modell, bortsett fra å flytte litt på ansvaret for enkelte porteføljer. Norsk bistandsforvaltning står derfor på stedet hvil. I samme periode har de fleste sammenlignbare giverland gjennomført større organisatoriske reformer.

På denne bakgrunn er det helt på sin plass at et flertall i Stortinget nylig påpekte behovet for reform i bistandsforvaltningen. Det kom i en komitéinnstilling til et forslag fra Kristelig Folkeparti med en rekke krav til endring i norsk utviklingspolitikk. Men i spørsmålet om hvordan bistanden skal organiseres, sier komitéen at det er opp til regjeringen. Det er for så vidt et prinsipielt riktig standpunkt. Men i praksis er det omtrent det samme som å avlyse reformen.

Regjeringen Solberg har gjort det samme som regjeringen Stoltenberg: praktisk talt ingenting.

Bare dager etter innstillingen presenterte regjeringen en lenge varslet stortingsmelding om utviklingspolitikk. Den sa nesten ikke noe om forvaltningsmessige grep utover å nevne noen små endringer gjort tidligere i år. Med andre ord har regjeringen Solberg gjort det samme som regjeringen Stoltenberg i sine to perioder når det gjelder å svare på en lenge etterspurt reform av bistandsforvaltningen: praktisk talt ingenting.

Bistand som politisk ressurs
Og så lenge reform av bistandsforvaltningen delegeres til den til enhver tid sittende statsråd, er det ingen grunn til å tro at det vil skje i neste periode heller, uansett parti.

Det er flere grunner til det. En åpenbar forklaring er at alle organisatoriske reformer tar mye av en statsråds tid. UD og bistandsbransjen er nok blant de mindre reformvillige, så det er ingen fristende oppgave å gå løs på. En annen forklaring finnes i bistandens særtrekk som en politisk ressurs, som det kan bli vanskeligere å høste politisk gevinst av etter en forvaltningsreform.

Bistand kan nemlig brukes til nesten hva som helst, så lenge størstedelen brukes i utlandet og bruken kan begrunnes med et godt formål, og uten særlig innblanding i norsk offentlighet.

Den er hva min kollega Nikolai Hegertun og jeg har kalt Utenriksdepartementets «lommekniv»: Som lommekniven kan den brukes til å løse en mengde forskjellige oppgaver, selv om dens evne til å løse andre oppgaver enn den opprinnelige tiltenkte funksjon – i bistandens tilfelle, å redusere fattigdom – oftest er ganske begrenset.

Og som lommekniven er det slik at jo flere oppgaver bistanden er tenkt å løse, dess mer uhåndterlig blir den. UD tar den likevel i bruk til et bredt spekter av formål.

En politisk godtepose
Bistand er en svært verdifull ressurs for enhver regjering fordi den kan brukes til politisk profilering. På sitt enkleste skjer det ved å sikre oppmerksomhet knyttet til politiske utspill, viktige utenlandsbesøk eller internasjonale kriser. Et løfte om bistandsmidler er ofte alt som skal til for å sikre presseoppslag, normalt uten kritiske spørsmål.

Over litt tid bidrar det til å profilere ansvarlig statsråd eller statsministeren som en internasjonalt viktig person, og Norge som «global leder». Den rødgrønne regjeringen gjorde dette med helse og klimasatsing, mens Solberg-regjeringen valgte utdanning og humanitær bistand. Neste regjering kommer nok også til å gjøre noe lignende med et nytt tema.

Slik sett utgjør bistand det Nikolai Hegertun har kalt en politisk godtepose. Ingen politiker med tilgang til bistandsbudsjettet vil klare å motstå fristelsen til å forsyne seg av den. Og godteposen er mest verdt når muligheten for innsyn, etterprøving og ansvarliggjøring er begrenset.

Holdes ikke ansvarlig
Her er det en uunngåelig forskjell på bistand og annen offentlig pengebruk.

Annen offentlig pengebruk involverer et stort antall mennesker i Norge, enten i forvaltningen, på brukersiden eller som interesserte borgere og skattebetalere, som på ulike måter kan observere og gi tilbakemelding om hvordan penger brukes, og i ytterste instans varsle om kritikkverdige forhold.

Størstedelen av bistanden sendes til utlandet, oftest til FN, Verdensbanken, ideelle organisasjoner eller andre lands stater. De som har ansvar for å konvertere bistanden til resultater, har ikke samme anledning til å gi tilbakemelding om de opplever at penger brukes til feil formål eller på feil måte (bortsett fra plikten og muligheten til å melde fra ved mistanke om mislighold, som er godt ivaretatt).

Norske borgere og skattebetalere, hvorav mange både har kompetanse, interesse og meninger om bistand, har på sin side liten mulighet til å observere og erfare hvordan størstedelen av bistanden brukes. Og de som til syvende og sist er tenkt å ha nytte av bistanden, fattige mennesker i andre land, har ingen mulighet til å holde norske politikere ansvarlig.

Medier mangler på sin side både ressurser, kompetanse og kapasitet til å holde de ansvarlige i ørene, og forskning tyder på at statsråder med ansvar for utenriks- og utviklingspolitikk, mye sjeldnere blir konfrontert i media enn andre statsråder.

Vurderinger skjer innomhus
På den bakgrunn kunne man forvente at bistandsforvaltningen var organisert på en måte som kunne kompensere for fristelsen til å forsyne seg av bistand som politisk godtepose.

Men i praksis er det mindre mulighet til kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring når det gjelder bistand sammenlignet med øvrig offentlig pengebruk.

De fleste departementer er relativt små, men har underliggende etater der faglige og forvaltningsmessige spørsmål håndteres. Det bidrar til at viktige beslutninger kan bli kvalitetssikret av organisasjoner med relevant spisskompetanse, og styrker muligheten til offentlig innsyn, siden kontakten mellom ulike etater er sporbar i postjournalen.

Utenriksdepartementet er Norges desidert største departement og har følgelig størstedelen av sin kapasitet innomhus. Den kapasiteten skal brukes til å vurdere spørsmål innenfor en rekke forskjellige fagområder, uten mulighet til å utvikle spisskompetanse på alle. Det vanskeliggjør faglig kvalitetssikring og innsyn, men innebærer også en risiko for at interne prosesser blir dominert av intern organisatorisk og politisk dynamikk framfor faglig vurdering.

Norad blir bare involvert i viktige beslutninger om bistand dersom UD inviterer til det, og UD velger selv om Norads råd skal følges. I de fleste tilfeller er ingen andre fagmiljøer eller andre interessenter involvert i beslutninger om bruk av bistandsmidler før disse legges fram for Stortinget.

Lite dokumentasjon
Utenriksdepartementet har i tillegg etablert en praksis der store beslutninger og strategiske veivalg om bistand ofte gjøres uten systematisk dokumentasjon av vurderinger som er gjort, og slik blir det vanskelig å etterprøve dem. UD har til og med tolket regelverket på en måte som unntar størstedelen av bistanden fra de krav til forhåndsvurdering og dokumentasjon som gjelder for store offentlige investeringer gjennom den såkalte utredningsinstruksen. Derfor finnes det ofte få eller ingen offentlig tilgjengelige skriftlige spor av hvilke vurderinger som er gjort internt i forkant.

I en del tilfeller er pressemeldinger den første informasjon som gjøres tilgjengelig for offentligheten om hvordan en regjering har tenkt å disponere bistandsmidlene. Riktignok lages beslutningsdokumenter i forkant av de enkelte avtaleinngåelser, men det er ofte etter at de store avgjørelsene allerede er tatt.

Praksisen betyr at både fagfolk, skattebetalere og media nesten ikke har mulighet til å bli kjent med vurderingene som ligger til grunn for større strategiske veivalg og store investeringer, sammenlignet med hva som kreves av annen offentlig pengebruk. Stortinget har på sin side klaget, i sine årlige budsjettinnstillinger, over at budsjettet presenteres for dem på en måte som vanskeliggjør dets rolle i styring av bistanden.

Et område hvor det faktisk skjer veldig mye dokumentasjon, er resultatdokumentasjon og evalueringer, hvor bistand avstedkommer mer dokumentasjon (av varierende kvalitet) enn mye annen offentlig pengebruk. Men det skjer i etterkant av et bistandstiltak og er følgelig ikke egnet til kritisk ettersyn i og ansvarliggjøring av beslutningene om bruk av bistand. Og normalt skjer det tidligst i påfølgende stortingsperiode og er følgelig ikke egnet til ansvarliggjøring av de aktuelle politikere.

Uheldige konsekvenser av manglende reform
I praksis betyr dette at bistand kan brukes til det meste, så lenge pengebruken kan begrunnes med et godt formål. Muligheten til å holde en statsråd til ansvar for beslutninger om bistandsbudsjettet er begrenset – og resultatene er det neste regjering som blir stilt til ansvar for. Det gjør bistanden til en verdifull politisk ressurs som ingen statsråd vil ønske å gi fra seg.

Enhver reform av bistandsforvaltningen vil nemlig antakelig styrke mulighetene for kvalitetssikring, innsyn og ansvarliggjøring og dermed redusere verdien av denne politiske ressursen.

Stortinget har i praksis delegert til regjeringen å gi fra seg en «godtepose» på eget initiativ, gjennom en prosess som nødvendigvis vil kreve mye tid og brysomme organisatoriske prosesser, og med liten eller politisk gevinst å hente når man er i mål. En slik delegering gjør at den etterspurte forvaltningsreform antakelig ikke vil skje. Det vil være uheldig av flere grunner.

Først og fremst vil det sannsynligvis føre til mindre effektiv bistand, til mindre nytte for fattige mennesker som er tenkt å ha nytte av den.

Over tid vil det nok også svekke bistandens status hjemme. Det er i dag stor støtte til bistand, men den er under press, og tilliten til bistandsforvaltningen er svekket. Om det ikke blir tatt grep for reform, vil tilliten antakelig ytterligere svekkes, ikke minst i kjølvannet av stadig flere kritiske rapporter fra Riksrevisjonen. Da blir det enda vanskeligere å sikre fortsatt støtte til bistand, og det kan bli for sent å gjenreise en stolt del av norsk utenrikspolitikk – som også vil svekke framtidige regjeringers mulighet til å bruke bistand som utenrikspolitisk verktøy og til egenprofilering.

Veien til bedre bistand
Veien til bedre bistandsforvaltning kan ta flere retninger.

Det må føre til bedre rutiner for kvalitetssikring av og innsyn i beslutninger om hvordan bistand brukes, for å kompensere for fristelsen til å bruke bistand som politisk godtepose. Man må flytte oppmerksomheten fra evalueringer i etterkant til beslutninger i forkant og sikre offentlig innsyn i disse, gjerne i tråd med utredningsinstruksen som allerede gjelder for øvrig offentlig pengebruk.

I tillegg kreves en ryddigere arbeidsdeling mellom UD og Norad. Hele spekteret av muligheter, fra et sterkere og mer selvstendig direktorat til full innlemmelse av Norad i UD, kan vurderes. Begge ytterpunktene er kanskje bedre enn dagens ordning, fordi man i dag risikerer å gi offentligheten et misvisende inntrykk av at Norad kvalitetssikrer all bistand.

Uansett hvilken vei reformen vil ta, kan ikke initiativet og prosessen delegeres til sittende statsråd alene. Det fører antakelig ingensteds, iallfall ikke uten sterkere press fra Stortinget enn en generell uttalelse om behovet for reform. Stortinget bør selvsagt ikke detaljstyre hvordan forvaltningen bør organiseres, men bør ta en mer proaktiv rolle.

En mulighet er å nedsette et offentlig utvalg som ser på bistandsforvaltningen. Den kan bygge på arbeidet som allerede er gjort i interne komitéer i UD om de samme spørsmålene, men som hittil ikke har ført til noen konklusjon, og den bør ta et sideblikk på erfaringer fra det siste tiårets reformer i mange andre giverland. Stortinget kan etterlyse et slikt utvalg i sin behandling av stortingsmeldingen om utviklingspolitikk, som etter planen skal skje før sommeren

Det er avgjørende at et slikt utvalg legger fram sine vurderinger og anbefalinger offentlig, slik at de kan bli vurdert og debattert av andre enn de som i dag disponerer den politiske godteposen som bistanden utgjør under dagens bistandsforvaltning.


tirsdag 18. april 2017

Kunnskapsbanken

Her er min nominasjon til prisen for dette tiårets beste forslag til forbedring av norsk bistand: “Kunnskapsbanken”, lansert i Kristelig folkeparti sin utviklingsmelding, og deretter lagt fram for Stortinget, der den fikk støtte, for så å bli omtalt i Stortingsmeldingen om utviklingspolitikk rett før påske. Les og la deg inspirere!

I dette forslaget finnes mulighet til et ordentlig løft for en av de viktigste komponentene i norsk utviklingssamarbeid, nemlig kompetanseoverføring og støtte til kapasitetsutvikling (organisasjonsutvikling). En del av potensialene er beskrevet både i KrFs og UDs meldinger og jeg har ikke særlig mer å si til disse enn tommelopp. 

Om jeg skulle vært kritisk, må det være at både KrF og UD for en gangs skyld er for beskjedne: Jeg ser for meg enda flere funksjoner Kunnskapsbanken kan ha, enn hva de legger til grunn. Om de rette valgene gjøres, kan Kunnskapsbanken gjøre bistand vesentlig bedre og mer nyttig for mottaker. Jeg tror også den kan få internasjonal oppmerksomhet og inspirere andre givere. Det forutsetter at man for en gangs skyld jobber ordentlig med det organisatoriske. Det typiske for norsk bistand er at man tenker stort om økonomiske løft (som de fleste initiativ handler om), men er forsiktig med organisatoriske grep. I dette tilfellet kan man få til noe stort uten særlig tunge økonomiske tak, fordi det stort sett er snakk om arbeid som allerede gjøres og ressurser som allerede er tilgjengelig, men det krever litt av organisasjonen.

Kunnskapsbanken kan nemlig være løsningen på en av de største utfordringene i norsk utviklingspolitikk for tiden: Kunnskapsforvaltning. 

Navnet forplikter (eller, vel, egentlig ikke, men det er iallfall en OK metafor): En bank er ikke først og fremst en leverandør, men en forvalter av kapital. Det som kjennetegner en bank er ikke at den disponerer særlig mye kapital selv, men at det er en institusjon spesialisert i kapitalforvaltning og i hovedsak forvalter kapital som tilhører andre. I denne sammenheng snakker vi selvsagt om kapital i form av kunnskap, og Kunnskapsbanken kan bidra til bedre kunnskapsforvaltning i norsk utviklingssamarbeid. Som i en annen bank vil mandatet være å forvalte kapital (kunnskap) til beste både for brukerne (utviklingsland) og eierne (norske myndigheter). Det handler både å identifisere, innhente, organisere og utnytte eksisterende kunnskap best mulig, og å investere riktig i ny kunnskap. Men det handler om mye mer enn å samle kompetanse i en organisasjon for å tilby denne til utviklingsland. 

Når jeg synes dette er viktig å påpeke, er det fordi jeg ble litt nervøs da jeg hørte Børge Brende snakke om Kunnskapsbanken i en presentasjon i Norads lokaler. Da hørtes det det nesten ut som om han bare ville ta en håndfull seksjoner og eksisterende initiativ i Norad og legge dem inn i en ny avdeling som kalles “Kunnskapsbanken”. Om det skjer, oppnår vi lite eller ingenting. Jeg tror ikke Brende mente det slik (han hadde mye å snakke om på kort tid) og jeg ble roligere da jeg leste stortingsmeldingen der ideen var beskrevet, som gikk mye mer i detalj (fra side 79 og utover her). Men heller ikke den sier noe særlig om de organisatoriske konsekvensene, utover at den peker på Norad, og derfor er jeg ikke helt rolig.

Litt om behovet: Nesten alt norsk utviklingssamarbeid innebærer sterke ambisjoner om å overføre kompetanse og bidra til organisasjonsutvikling i utviklingsland (til sammen utgjør dette "kapasitetsutvikling" på bistandsk). Det har vært kilde til både stolthet og frustrasjon for norsk bistand over lang tid, og begge er nok fortjent. Stolthet fordi man faktisk har fått til veldig mye bra (en del eksempler nevnes her). Frustrasjon blant annet fordi man oftest ikke nådde opp til egne høye ambisjoner selv når ting fungerte rimelig bra, og fordi denne viktige og vanskelige delen av bistanden passer spesielt dårlig inn i en del av den logikken som ellers ligger til grunn for styring av bistand. Samtidig er dette et virksomhetsområde og et fagfelt som er spredt mellom sektorer, initiativer og organisasjoner. Det synes klart å være synergier å hente ved et samlet blikk på alt slikt arbeid (ikke nødvendigvis samorganisering), med tanke på blant annet fagutvikling, erfaringsdeling, mer realistiske forventninger og mer funksjonell resultatstyring av denne virksomheten. 

Men når man først skal etablere en egen enhet som har ansvar for kunnskapsforvaltning, er det for dumt å ikke bruke den til mer enn dette når man først er i gang. Særlig fordi det etterhvert er ganske bred enighet om at kunnskapsforvaltning er en av norsk bistandsforvaltnings største svakheter. Bistandsforvaltningen er tynt bemannet, men folka som jobber der er superflinke, med en god blanding av praktisk erfaring fra bistand, profesjonskunnskap og akademisk kompetanse. Man har tross alt hentet fra øverste hylle i arbeidsmarkedet over mange, mange år. UD og Norad har imidlertid ikke klart å organisere seg som kunnskapsorganisasjoner på en måte som gjør det mulig å bruke sine flinke folk, deres erfaringer og kompetanse på riktig måte for å slik at beslutninger om bistand, samt implementering av beslutninger, blir basert på beste tilgjengelige kunnskap. Som et minimum må man sikre at de som får ansvar for implementeringen står på skuldrene av erfaring gjort av deres kolleger gjennom flere tiår. Det kan man ikke ta for gitt i dag. Kunnskap og erfaring følger oftest enkeltpersoner uten å inngå i et institusjonelt minne til nytte for kolleger, og føres i liten grad videre til kolleger, kanskje enda mindre oppover i systemet til de som skal gjøre store beslutninger. Hadde det skjedd, ville norsk utviklingspolitikk sett vesentlig annerledes ut. 

I tillegg er grenseflaten mot eksterne fagmiljøer forvitret: Den faglige dialogen med forskningsmiljøer har blitt svekket over mange år, og det siste halvåret har Børge Brende kuttet bånd også til konsulentmiljøer, som lenge har vært en av hjørnesteinene i bistandens kunnskapsbase. 

Til sammen gjør det at utviklingspolitikken, som er et av de mest kunnskapskrevende politikkområder vi har (det krever kunnskap fra nesten alle sektorer og bortimot hundre av verdens land for å kunne håndteres på en god måte), er i ferd med å bryte sammen som kunnskapssystem. Da forsvinner mye av det som tidligere gjorde norsk bistand bra: De foreløpig siste kapittel i denne suksesshistorien er den sterkt kunnskapssdrevne satsingen på global helse (og deler av Olje for Utvikling, som faktisk ser ut til å ha klart å bringe noen relevante norske erfaringer ut i verden), men også mye tidligere utviklingssamarbeid (særlig i 1980- og 1990-årene) var dominert av vilje til å investere i kunnskap og evne til å bruke denne kunnskapen i praksis. Den viljen og evnen er vanskeligere å få øye på nå.

Her kommer Kunnskapsbanken inn. Som spesialist i kunnskapsforvaltning bør Kunnskapsbanken få ansvar for bistandsforvaltningens investeringer i kunnskap (både ved bidrag til ekstern forskning og utredning, og ved å investere i egne evalueringer og studier), dens innhenting og systematisering av kunnskap (inkludert både de hundrevis av “gjennomganger” og evalueringer som i dag i liten grad systematiseres, og den erfaring som innhentes gjennom praktisk utviklingssamarbeid hjemme og ute), og levering av kunnskap (både til sluttbruker i utviklingsland, til bistandsforvaltningen, og det internasjonale bistandssystemet). 

Kunnskapsbanken skal selvsagt ikke administrere alt dette, langt mindre samorganisere det. Som i en bank bør den disponere litt egen kapital, men i hovedsak jobbe med forvaltning av andres kapital. Kunnskapsbanken bør derfor ha en rolle i strategiutvikling, kvalitetssikring, og systematisering av alt forvaltningens kunnskapsarbeid, og ta et hovedansvar på noen områder, fortrinnsvis der det er stordriftsfordeler å hente. Siden dette er kunnskap som i stor grad allerede finnes og arbeid som langt på vei allerede gjøres (eller som må gjøres, om norsk bistandsforvaltning ikke skal forvitre over tid), er dette en funksjon med begrensede tilleggskostnader og høy oppside.

Da kan kanskje utviklingssamarbeidet få noe som ligner på det som finnes i andre sektorer. Jeg tror vi snakker om potensialer som ligner (tross vesentlige forskjeller) på de som ble realisert gjennom på Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, og forstår egentlig ikke hvorfor bistanden ikke skal få noe lignende. Eller kunnskapssenteret for utdanning i Forskningsrådet (men det er nok uaktuelt, for UD vil nok aldri gi fra seg den formelle kontrollen over kunnskapsproduksjonen om utvikling). Også andre politikkområder har en hel underskog av fagmiljøer rundt seg, og mange departementer har også rene forskningsinstitusjoner under seg. Hvorfor skal ikke UD ha noe lignende?

Hva slags form Kunnskapsbanken bør få, er for tidlig å si, men jeg skriver dette som en oppfordring til de som får ansvaret for videreutvikling av ideen til å tenke litt stort, iallfall i første omgang. Og delvis på bakgrunn av egen erfaring fra hvor vanskelig det er å få til store grep i forvaltningen og hvor fristende det er å la seg stanse av de første motforestillingene. Alle organisatoriske endringer fører til motstand, og alt for mange gode ideer stanser i UD og Norad simpelthen fordi ledere og mellomledere ikke håndterer den organisatoriske dynamikken involvert i endringsprosesser og finner det mest komfortabelt å fortsette som før. Det er antakelig grunnen til at vi ikke har sett noen vesentlige organisatoriske endringer i bistandsforvaltningen siden 2004, samtidig som nesten alle andre giverland verdt å nevne har gjennomgått viktige forvaltningsreformer, ikke minst når det gjelder kunnskapsforvaltning.

Den forrige store reformen i 2004 innebærer for øvrig noen lærdommer som er verdt å minne om (selv om den selvsagt var av en helt annen størrelsesorden). Den gang ble ansvaret for størstedelen av bistanden og praktisk talt alle viktige spørsmål om bistand flyttet til UD. I ettertid later de fleste til å være enige i at den ikke var heldig, og den vanligste forklaringen er at den ikke gikk langt nok i noen retning, men var gjenstand for et slags kompromiss som ikke var godt til noe. Det er altså lærdom nummer en: Gjør ting ordentlig når det først gjøres. Det kommer kanskje ikke noen ny sjanse på lenge. 

Lærdom nummer to er beslektet: Ansvaret for størstedelen av bistanden ble overført til UD uten at det samtidig ble tatt grep for å sikre at UD var konfigurert for å håndtere bistand. Ettertiden viser at UD verken hadde den nødvendige kompetansen eller interessen for å gjøre det som måtte gjøres for å sikre at bistanden ble godt forvaltet (vel å merke snakker jeg nå om institusjonen: Svært mange enkeltpersoner i UD har både veldig høy kompetanse og mye interesse (idealisme), men UD klarte ikke forvalte og bruke den kompetansen og de innebygde incentivene i organisasjonen ga ikke plass til disse interessene. Indirekte handler dette innlegget om en del av konsekvensene av dette). Potensialene i reformen fra 2004 rant derfor ut i sand fordi man ikke så hva slags organisatoriske grep som var nødvendige for å gjøre nytte av reformen. Kanskje trodde man at det holdt å flytte et korresponderende antall årsverk mellom to organisasjoner.

La oss håpe det samme ikke skjer med Kunnskapsbanken, for eksempel ved at Kunnskapsbanken først og fremst vil bestå av en omorganisering av en del årsverk og flytting på noen bokser i organisasjonskartet. Da har forvaltningen mistet tiårets kanskje hittil beste sjanse til å gjøre noe stort.

Med lærdommene fra 2004 i minne er det helt avgjørende at man forsikrer seg om at organisasjonen som får ansvar for noe, er konfigurert for oppgaven. Derfor noen ord om det. Jeg legger til grunn at Kunnskapsbanken vil få adresse Norad, som allerede foreslått. Det er åpenbart riktig adresse, ettersom Norad har Norges største konsentrasjon av flinke fagfolk i feltet. Iallfall så lenge det ikke er vilje til flere etater enn i dag (det fins selvsagt en mulighet for å legge en helt ny kabal med det samme antallet etater, hvor Fredskorpset inngår i en ny etat kalt Kunnskapsbanken, hvor Fredskorpsets nåværende virksomhet passer godt inn. Men det går nok ikke: Det vil nok ikke være populært verken hos Norad eller Fredskorpset, og UD er for tiden ikke i stand til å gjennomføre organisatoriske reformer som møter særlig motstand).

Og om Norad skal bli adressen, kreves en vurdering av om Norad er riktig konfigurert for kunnskapsforvaltning. Svaret er ja, men bare om man sørger for å håndtere enkelte sider ved Norads funksjon og roller som ikke er enkelt kompatible med genuint kunnskapsarbeid. Nå snakker jeg ikke om Norads formelle mandat, men funksjoner og roller - pålagt og selvpålagt - som kommer til uttrykk i Norads praksis. Litt om hvert punkt nedenfor. 

Tilskuddsforvalter. Tilskuddsforvaltning er selvsagt ikke på noen måte i konflikt med kunnskapsforvaltning, men det medfører noen viktige problemstillinger knyttet til byråkratiets behov for en bestemt type kunnskap som ikke åpner for den nysgjerrighetsdrevne, innsikts-søkende holdning som kjennetegner gode kunnskapsorganisasjoner. James Scott har beskrevet det med stikkordet “leselighet” (legibility), og viser til statenes behov for å konvertere kompleks virkelighet til en forenklet logikk som gir oversikt, men ikke innsikt. Han viser til katastrofale konsekvenser av en slik logikk, og bistandsforvaltningen er heldigvis ikke i nærheten av slike, men det som i bistanden kalles “resultatrammeverk” er utslag av et lignende behov. Forsker Hilde Reinertsen har beskrevet dette veldig godt når det gjelder norsk bistand. Hele avhandlingen er lesverdig for alle som som jobber med resultatarbeid i bistand, men min selektive kortversjon er dette: Tilskuddsforvaltningens behov for informasjon har lagt grunnlag for et kunnskapsarbeid som er utformet for å dokumentere (gjøre “leselig”) resultater, men dårlig egnet til å innhente innsikt i kompleks virkelighet. Mye verdifull erfaring som innhentes i tusenvis av norskstøttede bistandstiltak går tapt fordi den ikke får plass i tilskuddsforvaltningens krav til dokumentasjon. 

Dette er nok uunngåelig og nødvendig når man forvalter offentlige tilskudd, og er ikke i konflikt med sunn kunnskapsforvaltning (snarere er slikt dokumentasjonsarbeid en nødvendig del), men det innebærer at store deler av bistandsapparatet er konfigurert for en kunnskapsproduksjon som gir begrensede muligheter til å skape innsikt i kompleksitet (litt om hva det vil innebære å akseptere kompleksitet i bistand her). Over tid påvirker dette igjen hva slags type kunnskap som blir regnet som verdifull, som igjen påvirker både vår kunnskap om utvikling og den praktiske utforming av bistandstiltak. I en organisasjon som langt på vei har prioritert den type kunnskap som kreves i forbindelse med tilskuddsforvaltning, er det avgjørende at man er bevisst på dette og tar grep for å sikre at andre former for kunnskap får god nok plass.

Normativ pådriver. Norad er en normativ pådriver på minst tre områder, delvis pålagt og delvis selvpålagt. For det første driver Norad internasjonalt normativt påvirkningsarbeid på vegne av norske myndigheter, for eksempel overfor det multilaterale systemet for å påvirke viktige institusjoner til å endre sine prioriteringer. Det skjer ofte gjennom kunnskapsarbeid, for eksempel ved å bestille eller promotere studier som bekrefter at og hvorfor bestemte typer prioriteringer er viktig. For det andre har Norad påtatt seg et normativt arbeid overfor den norske befolkning. Du skal ikke lete lenge på Norads hjemmesider (unntatt Evalueringsavdelingens) før du får følelsen av at informasjonen som gis om norsk bistand bygger på en motivasjon om å styrke oppslutningen om norsk bistand. Det står ikke eksplisitt, men måten man skriver på, vektleggingen av suksesser og underkommunisering av vanskeligheter og feilslått bistand, samt den implisitte emosjonelle appellen i mye av informasjonen levner liten tvil. Denne form for normativ virksomhet er ikke Norads mandat, og er en utfordring med tanke på Norads troverdighet som kunnskapsorganisasjon, fordi noen kan mistenke at Norad selektivt (men kanskje ubevisst) velger kunnskap som støtter opp om et positivt bilde av bistand. 

For det tredje driver Norad også et slags normativt arbeid overfor UD for å få UD til å prioritere ting som Norad synes er viktig. Norad tar av og til på seg rollen som en slags intern aktivist for enkelte utviklingspolitiske spørsmål som Norad synes at sittende regjeringen ikke er tilstrekkelig opptatt av. Det er forsåvidt ikke i strid med hva et fagdirektorat skal gjøre så lenge det inngår som del av faglig begrunnede synspunkt på hva som er god utviklingspolitikk (og slik utviklingspolitikken er formulert, er det også politisk dekning for å fremme alt som Norad forsøker å promotere med argumenter om at UD allerede har vedtatt det). Men det bidrar til å befeste Norads rolle som normativ pådriver. 

Å kombinere kunnskapsarbeid med normativt arbeid er en velkjent problemstilling: De er ikke i konflikt, men det innebærer stor risiko for at man - bevisst eller ubevisst - velger kunnskap som støtter egen normative agenda, noe som er vanskelig kompatibelt med sunn kunnskapsforvaltning.

Utenriksdepartementets tjener. Mye av poenget med direktorater, historisk sett, var å sikre en viss organisatorisk avstand til politisk ledelse for å muliggjøre faglige vurderinger og tilskuddsforvaltning uforstyrret av den politiske dynamikken i et departement. Det er et fortrinn fagdirektoratet Norad ikke har utnyttet de siste årene. Det er vanskelig å være konkret på dette uten å gå inn på intern organisatorisk dynamikk, men jeg kan røpe at min egen lakmustest er om ledere og mellomledere ser ut til å ha mer av oppmerksomheten rettet “oppover” mot departementet (jeg tenker mest på UD, selv om Norad også jobber for KLD) enn “nedover” til egne fagfolk når man skal gjøre viktige beslutninger - for ikke å snakke om “utover” til eksterne fagmiljøer eller til de landene der utviklingspolitikken er tenkt å virke. En mer konkret indikasjon finnes også i det faktum at det knapt fins offentlige kjente tilfeller av at Norad har sagt eller skrevet noe som kan framstå som ukomfortabelt for sittende politisk ledelse. Slikt er selvsagt ikke noe å strebe etter og bør i det lengste unngås, men det skjer likevel fra tid til annen i sammenlignbare fagdirektorater og kan fungere som en slags bekreftelse på at direktoratet har funnet sin rette plass. Slike bekreftelser har vi ikke fått fra Norad i det siste. 

Det har ikke alltid vært slik (dagens praksis er sterkt preget av forrige direktør), og det kan endre seg, men denne selvforståelsen har satt seg så mye i organisasjonen at det nok tar tid å endre. En slik praksis er særlig viktig å ta hensyn i en situasjon der også departementet (UD) ser ut til å ha endret sin selvforståelse i retning av å være et politisk sekretariat framfor en organisasjon med faglig egentyngde, og kanskje like mye opptatt av å gjøre livet komfortabelt for politisk ledelse (eller iallfall å unngå å legge seg ut med politisk ledelse) som å sikre best mulige politiske vedtak og gjennomføring av disse.

Å tjene departementet og dets politiske ledelse er slett ikke inkompatibelt med kunnskapsforvaltning. Andre direktorater klarer det fint. Men det krever bevissthet om dilemmaene involvert, ryddig balansegang, og ikke minst vilje og mot til å velge riktig dersom det skulle oppstå konflikt mellom hva tilgjengelig kunnskap tilsier og hva man tror politisk ledelse ønsker. På den mer praktiske siden krever kunnskapsinvesteringene et helt annet tidsperspektiv enn den som gjelder for politisk dynamikk, siden kunnskapsproduksjon er langsiktig og politisk dynamikk endrer seg: Om investeringene i kunnskap først og fremst skal tilpasse seg dagens politiske signaler - som man kan risikere i et direktorat som (rent hypotetisk) ser mer opp i retning politisk ledelse enn ut i verden - er man nesten helt sikre på å være irrelevant når departementet får ny ledelse som forholder seg til en endret verden og har nye prioriteringer.

Altså: Ikke noe av det ovennevnte er inkompatibelt med god kunnskapsforvaltning, men det innebærer konflikter som, hvis man ikke er bevisst på dem og håndterer de godt, vil redusere verdien av kunnskapsarbeid. 

Løsningen er i prinsippet enkel: Kunnskapsbanken må få et klart og tydelig mandat som tillater rendyrking av kunnskapsforvaltning uforstyrret av Norads andre funksjoner, og det organisatoriske oppsettet må sikre dette. Dette er fullt mulig, og det fins mange ulike organisatoriske oppsett som gjør dette mulig (det er riktignok litt krevende, fordi Kunnskapsbanken ikke kan isoleres fra den øvrige forvaltningen, men må ta i bruk kompetansen til folk som normalt jobber opp mot disse andre av Norads funksjoner, og folk vil altså bli slitt mellom ulike organisatoriske interesser. Men det går). Men det forutsetter at man erkjenner nødvendigheten av det, noe som igjen krever at man aksepterer at det kan være konflikt mellom de nevnte av Norads funksjoner og roller, og hva som kreves for sunn kunnskapsforvaltning. Om ikke den erkjennelsen ligger til grunn, og følgelig at Kunnskapsbanken etableres uten å sikre seg mot slike konflikter, har man gjort en feil som ligner på den man gjorde i 2004: Å delegere ansvar til en organisasjon uten å forsikre seg om at organisasjonen er konfigurert for oppgaven.

Da har UD og Norad rotet bort en mulighet til både å løse norsk utviklingspolitikks største utfordring på hjemmebane, og å styrke Norges leveranser av kompetanse til utviklingsland, samtidig. 

tirsdag 4. april 2017

En annen styringslogikk er mulig

Det kom noen reaksjoner på en liten del av et tidligere blogginnlegg, nemlig en parantes som handlet om dokumentasjon av "resultater" i bistand. Den parantesen var ikke særlig godt gjennomtenkt og formulert fra min side, og dessuten var alt for kort og spissformulert til å dekke et stort felt, derfor forsøker jeg litt mer her. Dette er for spesielt interesserte (men noen de som er interessert, er kanskje veldig interessert), og vær advart: Dette innlegget fører ingensteds hen i form av en løsning. Mitt eneste mål er å minne om at det finnes en hel mengde mulige måter å løse oppgaven knyttet til å dokumentasjon av bistandens resultater på. En annen verden er mulig, og flere veier til Rom, altså. Men jeg må ærlig innrømme at jeg ikke er sikker på hvordan ting bør gjøres. Bare at det må finnes noe annet et sted enn det vi holder på med nå.

Den utløsende parantesen handlet egentlig om krav til dokumentasjon av resultater, men det kan ikke diskuteres uten å se det i sammenheng med en bestemt styringslogikk som er uløselig knyttet til disse dokumentasjonskravene, men som gjennomsyrer hvordan bistand styres. Det gjelder hele pakka av hva som gjerne kalles "resultatarbeid", og som leder til den ønskede dokumentasjon. Det har røtter tilbake til logical framework approach fra forrige årtusen, med mange avleggerne med ulike navn siden da; en av de siste avleggerne (og i mine øyne den hittil beste) er theory of change. Denne styringslogikken har dominert bistanden i så stor grad at det er vanskelig i dag å se for seg offentlig finansiert bistand uten.

Det er ikke en veldig spesiell form for styring. Lignende måter å styre på finnes i både offentlig og private sektor, og det er mye bra å si om den. Men det er likevel bare en av hundrevis av måter man kan styre på. Derfor er det påfallende at det er den eneste logikk som tillates for alt som er bistandsfinansiert, siden bistand er så mangfoldig. Samme logikk må altså appliseres på nesten all mulig virksomhet i nesten alle sektorer i halvparten av verdens land. Du forventes å styre etter samme logikk enten du forvalter milliardinvesteringer i et kraftutbygging eller organiserer kvinnegrupper i fattige landsbyer, så lenge det du gjør er delfinansiert med offentlig bistand.

At akkurat denne styringslogikken er blitt så dominerende, er for meg en gåte. Det er fordi svært mange (ikke alle) "praktikere" som har ansvar for bistandsarbeid helt siden logikken ble introdusert og til i dag har sagt at den passer dårlig på den virkeligheten de jobber i. Og fordi store deler av samfunnsvitenskapen (deler av økonomifaget unntatt) har sagt omtrent like lenge at den er dårlig egnet til å fange opp kompleksiteten i de forhold bistand forsøker å påvirke (litt mer om en måte å se det på her). Og fordi systemet heller ikke har levert godt. De fleste evalueringer, som er avhengig av god dokumentasjon, konkluderer med at systemet ikke fungerer godt nok i praksis på tross av et enormt antall årsverk investert. Heller ikke samfunnsforskningen nå inkludert økonomifaget) er fornøyd (med den informasjon som leveres av denne styringslogikken, og vil stort sett mene at den ikke gir god nok informasjon om bistandens effekter.

Dagens praksis er derfor til frustrasjon for mange, men av ulike grunner: Noen fordi de mener system er uegnet, andre fordi det ikke implementeres godt nok. På toppen av det hele synes det nå også klart at denne form for resultatarbeid heller ikke har har vært nok til å stanse kritikere som hevder (oftest uten evidens) at bistand ikke virker. Også her ser systemet ut til å ha mislyktes, for for slike påstander er blitt mer vanlig etterhvert som systemet er blitt mer sofistikert (men, viktig: hovedmålet var mer målrettet og effektiv bistand, ikke å stanse kritikk).

Vi har altså et system som ingen er fornøyd med, tross snart tre tiår med tunge investeringer i form av arbeidstid og konsulenthonorarer, og stadige finjusteringer. Hvor lenge må vi fortsette før de fleste involverte er fortrolig med det? Kanskje til 2030? Kanskje dette skulle ha vært bærekraftsmål nummer 18, eller i det minste delmål 170?

Men det er kanskje verre enn som så. Kanskje er problemet større enn kostnader, frustrasjoner og (foreløpig) lite gevinst. På noen måter gjør det kanskje bistanden dårligere, eller iallfall mindre tilpasningsdyktig.

Det er umulig slå fast hva som er årsak og virkning, men det er ikke urimelig å anta at denne styringslogikken bidrar til å forsterke en tenking og praksis som gjør bistanden mer rigid, teknokratisk og over tid mer virkelighetsfjern enn hva som er heldig. Altså det problemet som mest elegant (men ufortjent karikert) er beskrevet av William Easterly i White Man's Burden, og som jeg tror forklarer mange av bistandens problemer. Det vil være helt feil å gi styringssystemet skylda for de problemene han beskriver. Men det er omtrent like feil å frikjenne det helt.

Et stikkord her er indikatorene. Denne måten å styre på er nemlig helt avhengig av forhåndsbestemte indikatorer, som er selve grunnmuren både i styring og resultatdokumentasjon. Helst med tydelige måltall, som altså sier nøyaktig hva som skal oppnå (av type "20000 flere skolebarn skal fullføre grunnutdanning innen 2024"). Og helst på flere nivå, altså både hva du faktisk skal levere (outputs) og hva det skal føre til (outcomes og impact). For det er jo slik at det "laveste" nivået (output) er det eneste man har kontroll over og kan bli holdt ansvarlig for, mens de "høyere" nivåene (outcome og impact) er de eneste viktige nivåene, men utenfor hva som er mulig å forutsi i en uforutsigbar verden.

Altså er det paradoksalt nok slik at indikatorene oppleves både som nødvendige og ubrukelige på hvert nivå, men på ulike måter: På lavt nivå (hva du leverer) fordi det er det eneste nivået at en bistandsorganisasjon har såpass kontroll over at den kan bli stilt ansvarlig for at indikatorene oppnås, men det er også så lavt nivå at informasjonen er uinteressant. På høyt nivå (hva som oppnås) fordi det er det nivået som egentlig betyr noe, men da spiller så mange andre faktorer inn at indikatorene ikke kan brukes til ansvarliggjøring. Løsningen på dette problemet har vært å ha forhåndsbestemte indikatorer på alle nivå, samtidig. Det er ingen god ide.

De forhold som bistand er tiltenkt å virke i, er nemlig normalt ganske uforutsigbare. Da er det simpelthen ikke mulig å forutsi med noenlunde presisjon hva handling A vil føre til på indikator B om seks måneder eller tre år. Ikke bare det: Det er normalt ikke engang mulig å forutsi hvilken handling A som er den riktige om seks måneder eller tre år, altså hvilket output som er det rette å produsere neste år, langt mindre hva slags outcome det kan forventes å lede til. Det betyr at en forhåndsbestemt indikator kan gjøre det vanskelig å gjøre riktige valg underveis, om ting ikke utvikler seg som du hadde trodd.

Ikke alltid, selvsagt. I mange tilfeller er forholdene forutsigbare nok til at det er rimelig å forvente detaljerte planer for noen år framover. Og derfor er det heller ikke grunnlag for å si at denne styringslogikken generelt er uegnet. Ofte er det kanskje den beste. Men ofte er forholdene slik at forhåndsbestemte indikatorer kan bli et problem, særlig når de skal være på flere resultatnivå samtidig.

Om du ikke er overbevist, tenk deg at du vil starte dagligvarebutikk et sted i Norge. Det er en veletablert virksomhet i et kjent marked og med få, kjente konkurrenter i ett av verdens mest stabile land. Du trenger penger til å starte opp, og investorene gir deg det under forutsetning av et resultatrammeverk med indikatorer for hva slags omsetning du skal ha i år 1, 2, 3, 4 og 5 ("outcome"). I tillegg skal de vite hvor mye du skal tjene, altså bunnlinjen ("impact"). Ikke bare det, de vil også vite hva slags vareslag du skal selge og hvor mye av hver ("output"). I fem år må du forholde deg til disse indikatorene, og du må begrunne alle avvik utover 20 prosent, eventuelt gå tilbake og forhandle med investorene om du vil endre dem. En evaluering etter fem år måler deg på dette og slakter deg hvis du ikke har den omsetningen du hadde lovet - selv om du kanskje har tjent penger og levert utbytte til aksjonærene.

Er det en god måte å styre på? Er det en lur måte for investoren (som her kan sammenlignes med tilskuddsforvalter) å få mest mulig igjen for pengene på? Hvis du tror det, kan du stille spørsmålet om hvorfor det ikke er slik man driver med på børsen. Hvis du tviler på det, kan du bytte ut butikken med et hvilket som helst bistandstiltak, hvor uforutsigbarheten og kompleksiteten er enormt mye større enn å drive dagligvarebutikk i Norge, og forhåndsbestemte indikatorer er tilsvarende mindre hjelpsomme.

I en ideell verden ville indikatorene blitt stadig revurdert for å passe best mulig til virkelighet. Jeg skulle tro det i det minste må gjøres hvert kvartal. Da blir indikatorene reelle styringsverktøy, og jeg tror det var slik de var tenkt da noen konsulenter tenkte ut dette systemet for noen tiår siden.  Men jeg kjenner ingen som oppdaterer disse så ofte, og hvis de hadde blitt endret så ofte ville de også ha mistet mye av sin verdi fordi det ville vært vanskelig å registrere utvikling over tid.

Et annet problem med indikatorer til å registrere informasjon er at fordi de er forhåndsbestemt, er de dårlig egnet til å fange opp det uforutsette. Det betyr både at styringsinformasjon forsvinner, og at resultatdokumentasjonen blir svakere fordi den ikke fanger opp de utilsiktede effektene av bistanden, verken positive eller negative. Jeg tror vi mistet mye verdifull informasjon om bistandens utilsiktede effekter da vi gikk over fra narrative rapporter til indikatorer som hovedinstrument. Forsker Hilde Reinertsen har skrevet noe veldig viktig om dette.

Jeg sier ikke at indikatorer ikke skal brukes, og jeg sliter litt selv med hva som er alternativene, men jeg synes altså det er problematisk at forhåndsbestemte indikatorer er blitt det viktigste verktøy i en omskiftelig virksomhet.

Det er kanskje ufint å minne om at det forrige regimet som var kjent for flerårsplaner med detaljerte indikatorer, var Sovjetunionen. Og det ikke direkte sammenlignbart, men har flere likhetstrekk enn det som er komfortabelt.

I tillegg til at indikatorene er problematiske (som altså ikke betyr at de ikke skal brukes), så gjør de heller ikke særlig nytte for seg på det området hvor de ofte forventes å være et verktøy: Å dokumentere resultater. De viser nemlig normalt ikke resultater, bare måloppnåelse. Når de brukes på høyere resultatnivå (outcome og kanskje impact) er det på et nivå som per definisjon er et nivå som ligger utenfor hva som påvirkes bare av det aktuelle tiltaket. Dermed er indikatoren i seg selv ikke noe troverdig uttrykk for effekten av bistand, men er summen av bistand og alt annet som skjer i samfunnet. Før man har gjort en vurdering av årsakssammenhenger (som er en enormt krevende jobb) får man altså ingen informasjon om resultater bare ved å se på indikatorene, bare om måloppnåelse. Det er i seg selv nyttig informasjon å styre etter, men er altså ikke resultatdokumentasjon.

Hva er da alternativet? Jeg tør ikke foreslå noe. Men jeg synes altså det er verdt å minne om at det finnes andre måter å gjøre det på. Det må finnes. Og det faktum at man både i privat og offentlig sektor gjør ting på andre måter, må jo bety at det må finnes andre måter å styre bistand på.

Norsk offentlig forvaltning har iallfall et enormt rom til å finne andre måter å gjøre det på. Styringen av enhver bruk av bistandsmidler må selvsagt være streng (vi kan jo ikke risikere at bistandsmidler ikke brukes godt), og må følges av dokumentasjon av resultater. Til all bruk av offentlige midler følger krav til dokumentasjon. For statlige midler dekkes dette i hovedsak av Regelverket for økonomistyring i staten (økonomireglementet), som ble revidert for et par år siden og som jeg synes er bra. Regelverket dekker mange ordninger, inkludert tilskuddsordninger, som er mest relevant innen bistand (NB. Jeg kjenner ikke dette regelverket godt, og det kan tenkes jeg tar feil i noe her. Håper i så fall å bli korrigert).

Regelverket krever en hel masse med dokumentasjon, og jeg går ikke inn på det her, men vil nevne at i regelverkets 120 sider er ordet "indikator" ikke nevnt. Heller ikke ordene "resultatrammeverk", "resultatmåling", "måle/måling" eller "endringsteori" - ord som er så integrert i bistandens resultatstyring at det er vanskelig å tenke seg bistand uten. De strenge reglene for offentlig forvaltning sier altså ingenting om dette. Derimot er regelverket formulert på en måte som både innebærer strenge krav til at det faktisk skal dokumenteres, samtidig som det gis stort rom for ulike måter å gjøre det på.

Se for eksempel på punkt 6.3.6, som er den eneste del av regelverket som eksplisitt sier noe om hva tilskuddsmottaker (altså bistandsorganisasjonen) skal rapportere - i motsetning til resten av regelverket som stiller krav til tilskuddsforvalter (altså UD/Norad). Byråkrathjertet mitt synes det er så så fint at jeg gjengir det i sin helhet (ja, det er faktisk ikke mer tekst enn dette):

Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. Kriteriene for måloppnåelse skal være i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Kriteriene skal være så konkret og presist utformet at det kan foretas oppfølging uten uforholdsmessig store kostnader. Tilskuddsmottakere må pålegges å sende inn rapport i henhold til disse kriteriene. Kravene til rapportering skal ikke gis større omfang enn det som er rimelig i forhold til den nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene som hver enkelt mottaker har for å fremskaffe informasjon. Rapportering fra tilskuddsmottaker kan erstattes eller suppleres med informasjon fra andre kilder hvis disse gir relevant og tilfredsstillende informasjon.

Er det ikke vakkert? Les gjerne en gang til. Det er akkurat slike typer føringer offentlig forvaltning trenger - strenge krav, men med åpenhet om hvordan de skal innfris. Derfor er det så trist at så store deler av forvaltningen (ikke bare i bistand) ikke jobber etter en slik tenkemåte, men istedet praktiserer rigide, ressurskrevende, one size fits all-dokumentasjon. Det er liksom tryggere enn å utøve skjønn.

Norad og UD har valgt å pålegge tilskuddsmottaker mye mer enn det som står i 6.3.6 ovenfor. I praksis er tilskuddsmottaker bedt om å gjøre nesten alt det som Økonomiregelverket krever av tilskuddsforvalter. Det synes jeg er fornuftig, gitt hvor lite ressurser de har til å løse sine oppgaver og hva som bør kunne forventes av bistandsorganisasjonene, men det er i prinsippet en form for outsourcing til tilskuddsmottaker av offentlig forvaltning. Det har Norad og UD full dekning for (blant annet pkt 6.2.1.1b, og jeg skulle tro at 6.2.2.4 også er relevant). Jeg nevner det bare for å vise at dagens arbeidsdeling ikke er skrevet i stein (dvs i rundskriv fra Finansdepartementet).

Økonomireglementet er bare en liten faktor her. Men når jeg synes det er nevne det her, er det fordi regelverket av og til brukes til å begrunne dagens praksis. Det holder ikke. Dagens praksis kan ikke begrunnes med formelle krav, men med en praksis etablert over noen tiår, godt hjulpet av en stor konsulentindustri som tjener gode penger på det. Konsulentene tjener faktisk enda mer dersom systemet oppleves som dysfunksjonelt, for da blir det behov for enda mer seminarer, håndbøker, skrivehjelp til bistandsorganisasjoner og periodevis revisjon av systermet. Så vi kan nok ikke forvente noen alternativer derfra. Ikke fra Norad/UD heller, for de har mer enn nok med sitt for tiden.

Da gjenstår vel egentlig bare de som utsettes for dagens regime, nemlig bistandsorganisasjonene som er tilskuddsmottakere og i vekslende grad både utsatt for og drivkrefter for denne styringslogikken. Og spørsmålet til dem er egentlig enkelt: Gitt Økonomiregelverket og allmenne krav til god styring av bistand for å muliggjøre best mulig bruk av bistandsmidler og rapportering som kan gi tilskuddsforvalter og skattebetalere et så godt bilde som praktisk mulig av hva bistanden har ført til: Hvordan bør bistand forvaltes, styres og rapporteres? Hvis dere ikke er fornøyd med dagens system, hvordan skal tilskuddsforvalter og skattebetalere ellers kunne holde dere ansvarlige for bruk av bistand? Er det mulig å tenke seg god styring av og rapportering om bistand uten forhåndsbestemte indikatorer? Kjør debatt!