torsdag 26. januar 2017

På an igjen

Denne bloggen har ligget i dvale en stund. Det er både fordi jeg har hatt oppmerksomheten andre steder, og fordi jeg over tid har mistet litt av troen på at norsk utviklingspolitikk lar seg påvirke gjennom ytringer i det offentlige rom (og jeg har forsøkt det mer enn de fleste).

Men året 2017 er for viktig til å la den strategien ligge uprøvd.

Det er delvis fordi det skjer ting i verden som innebærer viktige veivalg for norsk (og vestlig) utviklingspolitikk. En ny amerikansk linje er det mest konkrete. Litt mer gradvis og mindre konkret, men ikke mindre påtrengende, er spørsmålet om vi kan drive på som før etter at det vestlige hegemoniet som vår utviklingspolitiske tenking bygger på, er over. Jeg vil gjerne være med i samtaler om hva dette betyr for norsk utviklingspolitikk.

En like viktig motivasjon er at det norske utviklingspolitiske systemet er i dyp krise. Jeg skriver en del om det i mitt første blogginnlegg i denne runde. Det er problem jeg egentlig ikke tror kan løses særlig effektivt gjennom ytringer i det offentlige rom. Når jeg likevel føler det er riktig akkurat nå, er det av to grunner.

For det første har deler av utviklingspolitikkens utfordringer et navn, og slike navn er det naturlig å revurdere i et valgår. Kanskje noen av de som leser denne bloggen, kan hviske noe i øret til de som skal gjøre beslutninger om slikt etter høstens valg.

For det andre er jeg inspirert av en nylig samtale med en kjenning som har jobbet i noen år i "systemet". Han sa noe slikt som at "vi er mange hundre i UD og Norad som snakker om at vi er i dyp krise, men ingen på utsiden vet noe som helst". Det er også mitt inntrykk, og det gjør at jeg føler litt ansvar. Jeg har vært litt "på innsiden", men er ikke lenger formelt bundet av lojalitetsplikten (som i UD og Norad tolkes strengt), og har derfor en mulighet andre ikke har.

Jeg er likevel bundet av taushetsplikten. Den setter begrensninger på hva jeg kan fortelle, og jeg vil bare dele informasjon som er offentlig kjent eller som jeg ikke har grunn til å tro vil være sensitivt. Det vil derfor ikke være så mye ny informasjon å hente her. Stort sett vil det bare være mine egne refleksjoner, og de vil dekke hele spekteret fra det seriøse og forskningsbaserte til ren synsing. Stoler på at du ser hva som er hva. 

En perfekt storm

Norsk utviklingspolitikk er i et verre uføre enn på svært lenge. Jeg er ikke gammel nok til å si "noensinne", men er ganske trygg på at det har ikke vært så ille på et par tiår, minst.

Nå tenker jeg ikke på bistanden (som etter alt å dømme stort sett leverer gode resultater) eller status for verdens utvikling (som det står bedre til med enn noensinne de fleste andre steder enn i Midtøsten). Jeg tenker på det norske utviklingspolitiske systemet, og først og fremst dets evne til å gjøre gode beslutninger om bruk av norsk bistand og andre utviklingspolitiske virkemidler, samt å forvalte ressurser effektivt når beslutningene er tatt.

Og det er jo litt paradoksalt: Mens det går stadig bedre der utviklingspolitikken er tenkt å virke, har problemene tårnet seg opp på hjemmebane. Da jeg begynte å jobbe med bistand for snart femten år siden, hørte jeg stadig norske bistandsarbeidere - både i Norad, på ambassadene og i frivillige organisasjoner - som klaget over myndighetene i landet de jobbet i. Nå klager de samme folka mest over UD.

Om du ikke har hørt så mye om dette, er det fordi de fleste involverte jobber for Utenriksdepartementet eller det alltid like lojale direktoratet Norad, og de holder kjeft. Nesten alle de andre involverte jobber i organisasjoner som står i et symbiotisk avhengighetsforhold til en av disse to. De har sett tegn i tiden som tyder på at kritikk av UD kan koste dyrt, og har valgt å avgrense sitt engasjement til å sikre egne budsjetter.

Dette blogginnlegget handler ikke om hva utviklingspolitikkens utfordringer består i og hva det kan føre til (andre innlegg omhandler slikt), men hvordan vi havnet der. For å finne en god vei ut av uføret, kan det være nyttig å minne om hvordan vi havnet der.

Vi snakker om en perfekt storm, altså en rekke forskjellige faktorer som tilsammen har ødeleggende effekt. Noen er langvarige og iboende (kanskje uunngåelige) problemer med utviklingspolitikken, andre er mer tidsavgrenset og lettere å gjøre noe med. Om vi skal forfølge den meteorologiske metaforen, kan stormen forklares med et værsystem som i utgangspunktet har en spesiell natur, langsiktig klimaendring, og et forbigående lavtrykk som møter lokal topografi på en ødeleggende måte. 

Når jeg synes det er viktig med en slik liste over flere faktorer, er det fordi mange involverte later til å mene at problemene de sliter med for tiden har et navn. Det er en tiltrekkende analyse, særlig i et valgår når slike navn typisk er oppe til ny vurdering og man kan fristes til å tro at problemene snart går over. Og selv om det opplagt er en relevant problemanalyse, tror jeg problemet er større og mer grunnleggende enn de som handler om lederskap, og de går ikke over av seg selv ved et lederskifte.

Det er mye å si om dette, og dette blogginnlegget er derfor fryktelig langt. Men så er det da også skrevet bare for helt spesielt interesserte. Og jeg tenkte det var bedre å samle alt på ett sted enn å spre det utover, så er vi ferdige med det.

Systemiske skjevheter. Utviklingspolitikken lider under et grunnleggende systemisk problem fordi demokratiets grunnleggende kvalitetssikringsmekanisme - at beslutningstakere blir korrigert av de som berøres av beslutningene - ikke trer i kraft. Velgerne påvirkes ikke direkte av beslutninger om hvordan deres skattepenger brukes og har begrensede forutsetninger for å vite om de brukes best mulig. De som faktisk påvirkes, stemmer ikke og har praktisk talt ingen tilgang til norsk offentlighet eller andre veier til å holde beslutningstakere ansvarlig. Mer om det i dette innlegget. En av effektene av disse skjevhetene er at bistandsbudsjettet er blitt hva Civita-kollega Nikolai Hegertun kaller en "Politisk godtepose" som en politiker kan bruke til nær sagt hva som helst uten å bli korrigert.

Da skulle man tro at det var etablert mekanismer for å kompensere for et slikt underskudd på demokratisk ansvarliggjøring og kvalitetssikring. Men nei da. Faktisk er kvalitetssikringen av beslutninger i UD svakere enn i andre departementer, for det skjer uten de samme kvalitetssikrings- og ansvarliggjøringsmekanismer som gjelder for annen offentlig pengebruk, og de egentlige begrunnelsene er praktisk talt helt utenfor rekkevidde for offentligheten. I tillegg slipper politikere med ansvar for dette politikkområdet mye billigere unna i offentlig debatt, som denne artikkelen viser.

Heller ikke internt er systemet lagt opp for kvalitetssikring og ansvarliggjøring. Norad har for eksempel ingen viktig rolle. Etter hybridløsningen som ble etablert i arbeidsdelingen mellom UD og Norad i 2004, er Norads rolle som kvalitetssikrer kansellert for store deler av bistanden (med viktige unntak). Fagdirektoratet uttaler seg stort sett bare når det blir invitert til å gi råd, og UD følger rådene bare om det passer. Riktignok skjer en og annen evaluering som kan være kritisk, men de er få og kommer sent. 

Bare når Riksrevisjonen en og annen gang velger å se i UDs retning, skjer noe som kan minne om ansvarliggjøring. Da blir det oftest ganske stygt, mens fagfolk i både UD og Norad stilltiende jubler. Jeg husker en samtale med noen UD-ansatte om utfordringer i bistandsforvaltningen, og jeg spurte hva som kunne gjøres. Et av svarene var: "Nei, her er ikke annet å gjøre enn å sitte og vente på Riksrevisjonen".

Bistandens lukkede kunnskapsunivers. Den norske (og vestlige) diskursen om utvikling innebærer en måte å se på verden på – og på Vestens rolle i verden – som er løsrevet fra praktisk erfaring og faktisk utvikling i de landene der utvikling er tenkt å skje. Det problemet er nok nesten like gammelt som de systemiske skjevhetene nevnt ovenfor (denne boka fra 1992 er like aktuell i dag), men jeg tror dette problemet er antakelig blitt forsterket over tid, og har skrevet litt om det i denne bokaKortversjonen er at bistands- og utviklingsapparatet har utviklet en spesiell måte å se verden på som ikke blir korrigert mot virkelighet, men isteden blir vedlikeholdt av en kunnskapsindustri som bidrar til å befeste den samme virkelighetsforståelsen i så stor grad at erfaring som ikke passer inn i denne industriens logikk, ikke slipper inn. Forskere, konsulenter og bistandsarbeidere spiller sammen i en velfungerende symbiose av samstemt kunnskapsproduksjon, der de til enhver tid nye ideer om utvikling blir hamret inn av tungt bistandsfinansierte, topptunge multilaterale organisasjoner som produserer autoritative analyser og bekrefter at de til enhver tid gjeldende vestlige ideer om utvikling er de rette. Ganske uavhengig av hva som foregår i de landene der utvikling er tenkt å skje. 

Dette gjelder generelt for det vestlige bistandsapparatet, men noen særtrekk ved det norske systemet gjør det vanskeligere å kompensere for dette problemet ved god faglig kritikk. Det fins nemlig ingen egentlig karrierevei i det norske systemet hvor det lønner seg å bli veldig flink i en utviklingspolitisk problemstilling. Hvis du vil gjøre karriere i UD, bør du ikke bruke mer enn noen ganske få år på utviklingspolitikk før du søker opphold på en ambassade i et rikere land. Selv Norad har lite plass til spesialister, og der stanger man fort i taket om man er faglig ambisiøs - og enda mer om man skulle være kritisk til hvordan forvaltningen jobber.

Dessuten er kontakten kuttet mellom de som har ansvar og verden der ute. Før i tida dro man "i felt" så ofte man kunne. Det er det ikke tid til lenger, så man drar i beste fall til en hovedstad, og snakker gjerne mer med konsulenter enn med de myndigheter eller befolkningsgrupper man er satt til å støtte. Informasjonen man får fra "felt" kommer skjer stort sett gjennom "resultatrapporter" som er laget nettopp for å formidle resultater og ikke innsikt.

I tillegg har kontakten mellom forvaltning og forskning endret natur. Tidligere var den mer dynamisk, ofte uformell, og forskerne hadde ambisjoner om å bidra til det utviklingspolitiske prosjektet gjennom kritisk dialog. Noen drev med “Følgeforskning”. Nå skjer kontakten gjennom utlysninger og anbud som nesten umuliggjør dialog, og forskerens rolle er redusert til å gi best mulig svar på spørsmål forvaltningen allerede har formulert, framfor å stille nye og bedre spørsmål. Mange forskere er på sin side mer opptatt av å publisere i akademiske tidsskrifter enn å formilde innsikt til praktikere som trenger den.

Organisatoriske utfordringer. Utenriksdepartementet har lenge vært dårlig utstyrt for å håndtere utviklingspolitikk. UD er rett og slett ikke konfigurert for en helt annen jobb, nemlig diplomati, noe som krever en radikalt annerledes kunnskapsforvaltning. Utviklingspolitikk krever spesialisering, mens diplomati krever generalister. Det gir seg utslag i at intern allokering av personell nærmest har som mål å sette folk til oppgaver de ikke mestrer - for at de skal lære litt om et nytt fagfelt - og folk blir stort sett ikke lenge nok på ett sted til å forstå hva de holder på med (typisk rundt tre år) før de flyttes videre. Da produseres en form for kunnskap som er stikk i strid med praktisk talt alt som er sagt om oppskriften på god bistand i mer enn femti år. Og det forklarer nok hvorfor UD gang på gang gjør beslutninger som folk med praktisk erfaring fra bistand - også i egen organisasjon - rister på hodet over. Den organisasjon som kunne ha reddet UD på dette området, nemlig Norad, spiller bare marginal rolle og bare på invitasjon. Her blir mange flinke folk dårlig utnyttet.

I tillegg sliter UD med manglende evne til å gjøre prioriteringer (les en hvilken som helst stortingsmelding), legge strategier (spør etter strategi for et hvilket som helst land eller innsatsområde), ta beslutninger og gjennomføre dem (følg med på om vedtak får praktisk konsekvens).

Dette er organisatoriske svakheter ikke ulikt andre deler av offentlig sektor for tiden, men som har har fått lov å leve lenger i UD enn hva jeg tror ville vært akseptert i noen andre organisasjoner. Jeg tror det skyldes en kombinasjon av diplomatiets natur (denne teksten gir en pekepinn), og at ledere oftest internrekrutteres blant folk som startet som aspiranter i samme organisasjon og ikke har blitt eksponert for hvordan andre organisasjoner drives. UD er jo det eneste departement som utdanner - og dermed sosialiserer - sine egne, noe som begrenser i hvor stor grad de ansatte er eksponert for at det fins andre måter å gjøre ting på. Det forklarer kanskje at embedsverket i UD ser ut til å skille seg fra en del andre departement på noen områder.

Ta for eksempel embedsverkets forhold til sin egen statsråd. Noen andre departementer ser ut til å legge ganske mye stolthet inn i å disiplinere statsrådene til å følge embedsverkets pipe. Det skaper en konservativisme som nok kan være irriterende for en statsråd, men stort sett er bra for oss andre. I UD legger de fleste nivå i departementet vekt på å tilpasse seg til sin politiske ledelse, gjerne så raskt som mulig - kanskje ved å tolke signaler nesten før de er formulert. Langt på vei fungerer departementet som et sekretariat for sin politisk ledelse. Det er en legitim rolle for et departement, men et slikt departementalt selvbilde må balanseres opp mot departementets ansvar for å sikre god politikk i tråd med stortingsvedtak. Ulike valg i ulike departementer i den balansegangen forklarer kanskje hvorfor Finansdepartementet framstod noenlunde likt både under en SV-statsråd og under en FrP-statsråd, mens UD nærmest snus på hodet hver gang det kommer en ny statsråd. Her ligger også en problemstilling knyttet til hvorvidt departementene kan ha ulike oppfatninger av hva lojalitet innebærer. Alle departementer har selvsagt lojalitet utad, men i interne prosesser kan lojalitet spille ut på forskjellige måter. God utforming og gjennomføring av politikk er helt avhengig av at grenseoppgangen mellom lojalitet og servilitet forvaltes på en god måte. Jeg er ikke overbevist om at det alltid skjer i UD.

I tillegg lider utviklingspolitikken under at departementet rutinemessig bruker bistandsmidler til å fremme andre interesser enn de utviklingspolitiske mål som Stortinget har sagt at bistand skal brukes til, noe jeg har antydet i dette innlegget. Den sammenblandingen er forsåvidt gammelt nytt, men problemet har blitt verre de siste årene på grunn av noen organisatoriske grep. En opplagt kandidat til å forklare endringen er at vi ikke har en utviklingsminister. Utviklingspolitikken ligger nå i hendene på en person som har sitt hovedansvar (og øyensynlig personlige ambisjoner) knyttet til andre deler av utenrikspolitikken enn å sikre best mulig utviklingspolitikk. Men det er bare litt av problemet. Like viktig er det at det heller ikke er noen andre på noenlunde høyt nivå i UD som opplever å ha utviklingspolitikk som sitt hovedansvar. Nesten alle mellomledere (bortsett fra en og annen seksjonsleder) skal jobbe litt med utviklingspolitikk, men også øvrig utenrikspolitikk, og alle vet at utenrikspolitikk først og fremst handler om å sikre Norges interesser. Kanskje er det ingen mellomledere som opplever at de blir ansvarliggjort først og fremst på grunnlag av de utviklingspolitiske målene som Stortinget har bestemt.

At UD skal kombinere utviklings- og utenrikspolitiske interesser er i mine øyne absolutt fornuftig, men denne konsekvensen av dagens organisering er det nok få som hadde forutsett. Det innebærer i praksis at utviklingspolitikken blir underordnet i nær sagt hver eneste viktige beslutning på ledernivå. Få eller ingen mellomledere har et mandat som gjør det naturlig å rekke opp hånda og si at "hei, her kan det kanskje være en konflikt mellom Stortingets forventning om å bruke bistandsmidler mest mulig effektivt, og Utenriksdepartementets interesse i å kanalisere bistandsmidler på en bestemt måte for å styrke våre diplomatiske ambisjoner". Og på grunn av den nevnte forståelse av lojalitet er det nok sjelden slikt høres selv om folk skulle oppleve det som en naturlig forlengelse av det mandatet de er gitt. Folk vet jo også at måten å sikre budsjettet til egen seksjon på er å legge seg så tett som mulig opp mot politiske vinder (dvs statsrådens prioriteringer) til enhver tid, og om de vindene ikke blåser i utviklingspolitiske retninger så tilpasser man seg.

Det blir ikke enklere av at man i UD later til å være sosialisert til å ikke tenke så mye på målkonflikter - altså at ulike politiske mål ofte er i konflikt. Slike målkonflikter - som opplagt fins mange av i skjæringspunktet mellom utviklingspolitikk og øvrig utenrikspolitikk - passer ikke så godt til diplomatiets måte å snakke på, der man stort sett søker å formulere seg på en måte som om ulike interesser er i harmoni. Det er diplomatiets håndverk, som UD er ekspert på, og det er det stikk motsatte av den kompetansen som kreves i faglig-politisk håndverk - som alle de andre departementene er eksperter på. "Målkonflikt" er et mantra i noen andre departementer, men er et sjelden brukt ord i UD.

Dette er kanskje en hovedgrunn til at en "integrert" utenriks- og utviklingspolitikk - som i utgangspunktet er en god ide - ikke fungerer når det skal forvaltes av UD. Fordi organisasjonen er konfigurert for å snakke om synergier og ikke om målkonflikter som en "integrert" politikk nødvendigvis er full av.

Det hjelper heller ikke at kompetansen på utviklingspolitikk - og praktisk erfaring fra å forvalte bistand - for tiden er svak i øverste ledd av lederhierarkiet (med noen viktige unntak). Dette på tross av at Victoria Terrasse er spekket med folk som har mange års relevant erfaring fra ambassader i utviklingsland. La oss håpe det er tilfeldig.

Summen av slike organisatoriske utfordringer er svært forstyrrende på muligheten til å gjøre gode beslutninger om utviklingspolitikk. Når mye likevel går bra, så skyldes det flinke, dedikerte, jordnære ansatte som gjør sitt beste med de ressursene og det handlingsrommet de har. Hovedproblemet ligger derfor ikke i den faktiske bruk av bistandsmidlene som blir allokert (det er mye å si om det også, men det handler mest om en teknokratisering som antakelig virker mot sin hensikt effektivisering), men i det systemet som er delegert mandat til å gjøre beslutninger om bruk av bistand - fortrinnsvis basert på gode faglige innspill og sunne, strenge prioriteringer - og å følge opp slike beslutninger. For ikke å snakke om evnen til huske beslutninger gjort i fjor, slik at virksomheten over tid framstår noenlunde konsekvent (noen som husker beslutningen om å satse på 12 "fokusland"?). Og det later til å bli verre nesten måned for måned.

Lenge var det først og fremst knyttet til beslutninger om store strategiske spørsmål. Det siste året virker det som om evnen til å gjøre beslutninger også om nærmest pinlig små spørsmål er brutt sammen i deler av systemet og enkelte beslutninger framstår som veldig vanskelig å forstå. Og det leder oss til siste punkt på lista. 

Lederutfordringer. Siste kapittel i denne historien om en perfekt storm handler om ledelse. Mange involverte vil nok trekke dette fram som første del av forklaringen på uføret. Selv om det opplagt ikke er irrelevant, er jeg selv litt skeptisk til den analysen, for jeg tror det kan ta oppmerksomheten bort fra andre og mer langsiktige problemer som er delvis uavhengig av ledelse. Et departement må tross alt være konfigurert for å takle ulike typer ledere, og man kan ikke uten videre skylde på en statsråd om hele systemet havner på knærne i løpet av en enkelt periode. For å si det på en annen måte: Om en enkelt statsråd virkelig har ført til så mye skade som mange mener, er det ikke bare statsråden som er problemet.

I et valgår er dette ekstra viktig å minne om, fordi det er en tid da lederspørsmålet står høyere på agendaen enn vanlig, og noen tror kanskje at utfordringene snart er over. Det jeg har forsøkt å vise med dette innlegget, er at utfordringene i utviklingspolitikken er større og bredere enn at de uten videre blir løst ved et lederskifte.

Men ett sted må man jo begynne.

fredag 26. februar 2016

Null komma sju


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.

Bistandsmidlene våre brukes til mer enn å realisere vedtatte utviklingspolitiske mål. Ved å redusere bistanden og samtidig rydde opp i hvordan beslutninger om bistand blir tatt, kunne vi oppnådd både redeligere og mer effektiv bistand.

Mange viktige beslutninger om bistand tas med referanse til noe annet enn det som er Stortingets mål og forventning om hva bistand skal brukes til. Det gjelder både beslutninger om allokering av bistandsmidler, hvilke «kanaler» (institusjoner) som skal brukes, hvilke land som skal motta bistanden og hvilke tiltak i landet som skal støttes.
Hvordan kan jeg påstå slikt, som ikke har vært med i beslutningene?
Det kan jeg egentlig ikke påstå, for det framkommer oftest ikke i noe formelt beslutningsgrunnlag, iallfall ikke noe som er offentlig tilgjengelig.
Det jeg kan vite, er at mange beslutninger er bortimot umulig å forstå først og fremst som resultatet av en grundig vurdering av hvordan man kan få mest mulig effekt ut av norske bistandsmidler på vedtatte utviklingspolitiske mål. Om du tviler, kan du jo spørre etter beslutningsgrunnlaget for de ulike beslutningene. Og du kan spørre om fagdirektoratet eller annen faglig ekspertise er blitt spurt og hvilke råd som er blitt gitt.
Ofte er det mye enklere å forstå de samme beslutningene i lys av at de kan tjene andre hensikter. Det kan for eksempel være å styrke arbeidet for å realisere Utenriksdepartementets ambisjoner om et godt forhold til andre land i den rikere enden av skalaen, eller vårt ønske om å bli hørt i FN. Eller å styrke norske næringsinteresser. Eller andre av Utenriksdepartementets til enhver tid pågående arbeid for å sikre Norges interesser og/eller diplomatenes ambisjoner.
For når en liten stat med store ambisjoner ønsker å bli hørt, men egentlig ikke har noe særlig å vise fram for å gjøre oss interessante i internasjonale forhandlinger, må man ta det man har, og Norge har ikke stort annet enn et stort bistandsbudsjett til rådighet (nåvel: Vi har jo Statens Pensjonsfond Utland. Hadde vi brukt det på en annen måte enn i dag, kunne vi ha blitt en supermakt på utvalgte områder. Selv om vi skulle ha begrenset oss til strategier som sikrer omtrent samme langsiktige avkastning som i dag, kunne SPU vært et enormt viktig bidrag til norsk gjennomslag i utlandet. Men ingen politikere tør åpne den boksen). 
På sitt aller enkleste er logikken slik at det planlegges et besøk til et annet land, og noen titalls millioner bistandskroner er det "lille" ekstra som skal til for å få møte viktige personer og kanskje også et presseoppslag. Ofte er nok logikken mer sofistikert. Men det vet vi som sagt ikke, for det er ikke nedfelt i beslutningsgrunnlaget for bruk av bistandsmidler.  
I prinsippet synes jeg det er helt greit å bruke bistand til flere formål samtidig. Det er norske skattebetaleres penger og vi må kunne tillate oss å bruke dem også til vår egen fordel. Forutsatt at det innebærer effektiv bruk av midler, selvsagt (det siste er jeg mye mer usikker på enn det rent prinsipielle).
Det som ikke er greit, er om skattebetalernes penger brukes på måter som ikke er i tråd med hva skattebetalernes folkevalgte representanter har lagt til grunn. Altså om pengene ikke brukes på måter som antas å gi mest mulig effekt for pengene sett i lys av de målene som Stortinget har formulert om bruken av akkurat disse pengene.
Målene som er formulert om bruk av bistandsmidler er svært mange og ganske vanskelig å forstå, så det kan tenkes at jeg har lest feil. Men så vidt jeg forstår gjelder alle disse målene en eller annen form for forbedring i relativt fattige land, eller globale fellesgoder. De inkluderer – om jeg har forstått det riktig – ikke norske interesser utover de utviklingspolitiske målene, og langt mindre inkluderer de spesifikke diplomatiske ambisjoner eller organisatoriske interesser. Selv om regjeringen er tydelig på at de utenrikspolitiske og de utviklingspolitiske målene er tett sammenvevd, noe som opplagt innebærer at UD må ha en masse tanker i hodet samtidig (det kalles integrert utenriks- og utviklingspolitikk), ser jeg ikke at det har skjedd noen endring når det gjelder bruk av bistandsmidler. Disse skal fortsatt målrettes for å gi effektive bidrag til norske utviklingspolitiske mål (ordet «effektiv» framkommer for øvrig 275 ganger i UDs statsbudsjettforslag). Iallfall har dette vært et hovedbudskap i kommunikasjonen med Stortinget i omtrent to tiår (i motsetning til tidligere, da det var stor aksept i Stortinget for at bistand også kunne brukes til å fremme norske næringsinteresser).
Hvis det er riktig at enkelte beslutninger om bruk av bistandsmidler skjer med referanse til andre hensyn enn å gi mest mulig effektive bidrag til vedtatte utviklingspolitiske mål, har vi et demokratisk og konstitusjonelt problem – vel å merke dersom dette ikke kommuniseres til Stortinget eller offentligheten, f eks ved å være reflektert i et beslutningsgrunnlag som er offentlig tilgjengelig slik at spørsmålet kan diskuteres og UD korrigeres hvis Stortinget finner det hensiktsmessig. Jeg har vanskelig for å se for meg at slikt ville blitt akseptert i andre sektorer.
Dette problemet kan imidlertid løses svært enkelt: Full åpenhet om hvilke interesser som er lagt til grunn for viktige beslutninger om bruk av bistandsmidler. Det gir Stortinget tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om de skal akseptere eller korrigere en slik praksis. Problemet løst. Punktum.
(Vel, egentlig er det ikke helt så enkelt. Enkelte av de utenrikspolitiske interessene som muligens legges til grunn for bruk av bistand, kan ikke gjøres offentlige uten at noen havner i forlegenhet eller at enkelte strategier svekkes. Om det er legitime grunner til dette, kan det ordnes på ulike måter – det er god tradisjon i Norge og på Stortinget for å håndtere sensitive spørsmål i utenrikspolitikken utenfor offentlighet. Om det ikke er legitime grunner til dette, har vi fortsatt et konstitusjonelt og demokratisk problem).
Det kan selvsagt tenkes at bistand kan brukes effektivt til to forskjellige formål samtidig. Men det er tvilsomt at de kan brukes mest mulig effektivt til hvert formål. Det er ofte konflikt (trade-offs i økonomenes språk) mellom forskjellige mål. Rent logisk er det liten grunn til å anta at det er synergi mellom utviklingsbehovene for verdens fattigste og de nasjonale interessene til verdens rikeste land.
Dersom det er en målkonflikt her, betyr det at det har en kostnad å bruke bistandspenger til forskjellige formål samtidig. Det betyr at bistanden blir mindre effektiv målt opp mot hovedmålet. I en ideell situasjon kunne dette ha blitt målt. La oss si at Norge vil støtte fattige kvinner ved å utvikle bedre kokeovner som gir mindre brenselforbruk og bedre helse. Da kan vi velge å bruke veletablerte institusjoner som har demonstrert evne til å levere. La oss si at det gir 100 prosent uttelling. Eller vi kan bruke en annen institusjon med mer usikker evne, noe som for øyeblikket tjener norske utenrikspolitiske interesser. Om denne institusjonen bare oppnår 70 prosent av hva de beste institusjonene i feltet kunne klart, har det kostet 30 prosent bistandseffektivitet å kombinere de to interessene.
Eller la oss si at Norge vil støtte næringsutvikling i fattige land, og kan velge mellom å bruke bistand bare til dette formålet, eller å kombinere det med å støtte norske bedrifters engasjement i utlandet. At norske bedrifter skal og bør ha en sentral rolle i utviklingspolitikken, er helt selvsagt (og jeg synes de skal inviteres i vesentlig større grad enn i dag). Men om bistandsmidler brukes til å støtte eller subsidiere norsk næringsvirksomhet, kan man velge å bruke subsidiene med ett formål, nemlig best mulig utviklingseffekt, eller to formål, nemlig utviklingseffekt og norske næringsinteresser. Det er all grunn til å tro at sistnevnte gir mindre effektive bidrag til utvikling (I teorien er det bare ett tilfelle der dette ikke vil skje, og det er om de norske bedrifter er de best posisjonerte i hele verden til å gi effektive bidrag til utvikling). Prisen er kanskje 30 prosent mindre effektiv bistand.
Slike effektivitetstap er selvsagt umulig å beregne presist, men de er helt reelle. Den sannsynlige effektiviteten av bistand blir vesentlig lavere om bistanden innrettes mot andre av UDs interesser, og det utgjør i prinsippet en direkte kostnad i form at vi får mindre igjen for pengene sett i lys av de mål som Stortinget har satt for bistanden. Jeg tror heller ikke det er urimelig å bruke forholdstallet 70/30, men det var ikke derfor jeg valgte det. Det var for å foreslå en vei ut av både de konstitusjonelle og de effektivitetsmessige problemene knyttet til beslutninger om bistand.
I Norge er det bortimot konsensus om at rundt en prosent av bruttonasjonalproduktet skal brukes til bistand. Det internasjonale normtallet er imidlertid 0,7 prosent. Hva om vi blir litt mindre ambisiøse, men desto mer redelige og realistiske, og vedtar følgende: Norge nøyer seg med å gi 0,7 prosent av bruttonasjonalproduktet i bistand til utviklingspolitiske formål – mot at Utenriksdepartementet får disponere de resterende 0,3 prosent for å smøre sitt diplomatiske arbeid for å nå andre mål? Den samlede bruk av de 1 prosent blir antakelig mer effektiv, for det blir nok enklere å føre en god diskusjon om hva som er best mulig pengebruk om man kan være åpen om alle de mål som pengene skal brukes til. I tillegg vil vi har ryddet opp i et påtrengende konstitusjonelt og demokratisk problem.
Forslaget vil aldri bli virkelighet. En av flere grunner til det er at Utenriksdepartementets del av pengene vil være åpent for kutt dersom de ikke «beskyttes» av prosentmålet, og det vil nok ingen av de involverte partene. En annen grunn er at Riksrevisjonen antakelig ville gått i falsett om de skulle ha revidert UDs 0,3 prosent.
Når jeg likevel nevner det, er det for å minne om hvordan ting kunne ha blitt organisert om vi hadde vært kategoriske i våre krav om åpenhet og redelighet om hvordan skattebetalernes penger blir brukt. 

onsdag 24. februar 2016

Helse vs utdanning


Både Stoltenberg-regjeringen og Solberg-regjeringen valgte å bruke en del av bistandsbudsjettet til hver sin storsatsing innen bistand. Bortsett fra at de er i hver sin sektor – regjeringen Stoltenberg valgte barne- og mødrehelse, mens regjeringen Solberg valgte utdanning med vekt på grunnutdanning for jenter – har de veldig mye felles.

Begge tar sikte på å nærmere seg tradisjonelle bistandstema på forsøksvis nye og innovative måter, og å skape ny giv og økt internasjonal mobilisering om noe som ellers har falt litt utenfor verdens oppmerksomhet. Og begge er politiske kinderegg ved at de gir tre ting på en gang: støtte til gode formål, internasjonalt omdømme og hjemlig status. Det siste forklarer antakelig at statsministeren har tatt en hovedrolle i begge disse satsingene. Det signaliserer at dette er satsinger fra hele regjeringen og ikke først og fremst utenriks/utviklingsministeren. Det blir jo ikke nødvendigvis bedre bistand av at statsministeren fronter en sak - men det gir mye bedre øvrig politisk uttelling.

Men tross disse likhetene er det noen viktige forskjeller mellom de to satsingene, om vi ser på dem med utgangspunkt i regjeringens ambisjon om en kunnskapsbasert politikk. 

For det første har de to sektorene i utgangspunktet ulik natur. Helsefeltet er simpelthen enklere å håndtere rent kunnskapsmessig enn utdanning. Vi vet mer om resten av kroppen enn vi vet om hjernen og om forholdet mellom et individ og dets sosiale omgivelser. Og vi vet noe om kroppene til folk i nesten alle land, fordi helsedataene er de mest presise data vi har om befolkningen i relativt fattigere land – i mange av disse landene vet vi nesten ingenting om læring og kunnskapsstatus hos barn, utover hvor mange som går på skole. Det er også enklere å lære om hvordan ulike intervensjoner virker innen helse enn innen utdanning. Det er både fordi intervensjoner innen helse kan enklere standardiseres slik at det er mulig å teste, fordi biomedisinsk status er enklere å måle enn kunnskapsstatus eller andre ønskede effekter av utdanning, og fordi det normalt går kortere tid mellom intervensjon og effekt i helse enn i utdanning. I sistnevnte sektor går det jo gjerne et tiår før det er meningsfullt å kunne teste selv første nivå av effekter i form av elevenes ferdigheter. For ikke å snakke om effekter i arbeidsmarkedet eller i samfunnet for øvrig.

Selvsagt er det også slik at de endelige effektene av helseintervensjoner også bare slår ut etter lang tid, gjerne tiår, men man kan bygge på annen kunnskap som kan gi noenlunde presis informasjon om slikt også, slik at man kan beregne effekter. For eksempel kan man kombinere kunnskap om effektiviteten til en vaksine med epidemiologisk og andre typer kunnskap utviklet og testet gjennom årtier, og slik beregne langsiktige effekter av vaksiner ganske presist. Til sammenligning fins det ingen mulighet til å kombinere eksisterende kunnskap på måter som kan hjelpe oss å forutsi den langsiktige effekten av utdanning med noe i nærheten av samme sikkerhet og presisjon.

Det leder til et annet punkt. De to sektorene har helt andre utfordringer når det gjelder internasjonalisering og globale løft, som jo er hva vi snakker om her. De to sektorene gir vesentlig forskjellige muligheter til å overføre og ta i bruk kunnskap over landegrenser. Kropper og biomedisinske mekanismer er rimelig godt sammenlignbare over hele kloden (selv om kontekst i høyeste grad også spiller inn). Utdanning er mye mer kontekstspesifikt. Det er ofte nesten meningsløst å vurdere utdanningsfaglige spørsmål løsrevet fra sin kontekst, enten det er de overordnede politiske intensjoner og føringer, nasjonale mål og læreplaner, økonomiske forhold, sosiale forhold og elevenes forutsetninger, og utdanningens formål og innhold i den aktuelle kontekst (og utdanningens formål er aldri bare ett). Det fins derfor nesten ikke noen del av kunnskap om utdanning som kan appliseres i andre land helt uten videre. Det gjør kunnskapsproduksjon mye mer tungvint og langsom enn i helse, hvor man ofte kan se bort fra spesifikke nasjonale forutsetninger iallfall i spørsmål om effektene av en intervensjon.

Dessuten bygger helsefeltet på velutviklede normer og standarder, internasjonalt standardisert gjennom WHO over mange tiår. Det muliggjør at forskere og fagfolk kan ha en felles forståelse av faget, kan lære av hverandre og bygge på hverandres erfaringer, dele kunnskap og utfordre hverandres kunnskap, noe som gjør at kunnskapsproduksjonen innen helse i stor grad er kumulativ. Noe lignende finnes ikke i utdanningsfeltet. Det gjør det mulig for pedagoger å bygge kunnskap om det samme uten å vite om hverandre, eller å utvikle parallelle og usynkroniserte forskningsagendaer, slik at de heller ikke utfordrer hverandre på konstruktive måter. Det gjør antakelig at lærere og utdanningseksperter til stadighet må finne opp hjulet, mens nyutdannede lege og medisinske forskere i prinsippet står på skuldrene til et enormt antall praktikere og forskere i alle land som har gått opp løypa for dem.

For det tredje har de to sektorene ulik «sosiologi» (det er iallfall mitt inntrykk). Helsefeltet preges av forskere og fagfolk som er helt i front når det gjelder testing og måling. Avansert testing og måling (RCT) av effekter av ulike intervensjoner danner grunnlag for store deler av faget, og svært mange av forskerne i faget har dette som sin viktigste metode. Ved siden av helsefagfolka, er også mange økonomer – den andre disiplinen som har slik testing som en av sine viktigste metoder – involvert i helseforskning.

Utdanningsfeltet er derimot en profesjon der det er stor debatt om hvorvidt testing og måling er hensiktsmessig i det hele tatt, og mange er skeptiske til at dette er en god måte å framskaffe kunnskap på. Pedagoger er tradisjonelt mer prosessorientert, ofte ganske normativt (eller ideologisk) orientert, og viser ofte skepsis til rigide målesystemer. Hvorvidt det betyr at mange pedagoger har andre preferanser eller en annen ideologi (jeg ser egentlig ikke grunn til å tro det) eller bare reflekterer at feltet har en annen natur, er ikke viktig. Saken er – hvis jeg har rett – at de dominerende fagfolka i de to feltene har en svært ulik tilnærming til kunnskap, som gjør det vanskeligere å aggregere og akkumulere felles kunnskap som kan støtte opp om globale løft rundt utdanning.

Alt i alt er det altså mye som tyder på at utdanning innen bistand en mer krevende sak enn helse når det gjelder kunnskap. Det er en viktig erkjennelse for en liten nasjon i nord som tar sikte på å bli en global leder i sektorer der man ikke engang er i det globale toppskiktet på hjemmebane. Og det er ekstra påtrengende ettersom utdanningssatsingen langt på vei tar sikte på å gjøre suksess i såkalte sårbare stater, det vanskeligst tenkelige sted å drive grunnutdanning, mens helsesatsingen var mer «opportunistisk» i sine landvalg og et stykke på vei satset på de land der det var enklest å lykkes.

Og det leder oss til det paradoksale fjerde punkt. For Norges satsing på de to feltene har ulik tilnærming til kunnskap. Regjeringens satsing på utdanning er preget av en helt annen satsing på kunnskap enn den som fulgte på kjøpet med helsesatsingen.

Helsesatsingen ble fulgt av tiårets (og kanskje tidenes) største satsing på forskning innenfor utviklingsfeltet. GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet hadde enormt mye ressurser til rådighet, relativt til annen bistandsfinansiert forskning. I tillegg investerte Norge enorme beløp i evaluering av innsatsen med vekt på læring, blant annet gjennom Verdensbanken. Samlet er det liten tvil om at dette er den norske bistandsinnsatsen noensinne som i størst grad har vært fulgt opp av satsing på kunnskap. Og satsingen var imponerende bredspektret: Den inkluderte både bred forskning på helsesystemer – inkludert grundige antropologiske studier som så på kontekstuelle forutsetninger for gode helsesystemer, forskning på spesifikke intervensjoner, innovasjonsforskning, og storstilt satsing på avanserte effektstudier for å finne ut hva som virker. En hyggelig og svært viktig bieffekt er at denne satsingen har ført til at det har blitt bygget opp flere sterke forskningsmiljøer av internasjonalt format, med et stort antall dyktige forskere som kan dette feltet bedre enn de fleste. Det skulle jeg tro er en avgjørende forutsetning for å kunne være en global leder. Og, viktig - ikke minst i et politikkfelt preget av mye lavere grad av ansvarliggjøring enn i andre felt – det sikrer også at regjeringen kan bli korrigert av kompetente fagmiljøer om de skulle gjøre noen uheldige veivalg på veien mot globalt lederskap.

Utdanningssatsingen sammenfaller i tid med den laveste satsingen på utviklingsforskning på minst et par tiår (målt som andel av bistandsbudsjettet, men også lavere enn på lenge i absolutte tall), noe som kan forklare at det nesten ikke skjer forskning på utvikling og bistand i Norge for tiden. Foreløpig er det litt uklart hvor mye som vil bli satset på kunnskapsproduksjon spesifikt knyttet til utdanningssatsingen. Det kommer nok, men har ikke blitt prioritert hittil, noe som er påfallende ettersom man skulle tro at satsing på kunnskap var et av de første steg på veien til globalt lederskap. Utdanning er riktignok blitt inkludert som tematikk i pågående satsinger på kunnskap (for eksempel i høyere utdanning), men uten særlig økning i de samlede bevilgninger. Dessuten satses det stort på enkelte innovasjonstiltak som har opplagte kunnskapskomponenter.

Men samlet sett er denne satsingen mye, mye mindre og mye smalere enn det som ble gjort – og fortsatt blir gjort – som del av den norske helsesatsingen. Påfallende nok ser det også ut til at utdanningssatsingen i mindre grad følges av grundige dypstudier med sikte på økt innsikt (altså grunnforskning) i de spesifikke kontekstuelle forutsetninger for å lykkes enn hva som var tilfellet i helse (dette var nemlig et hovedtema i mange av forskningsprosjektene finansiert av GLOBVAC). Dette på tross av at nær sagt all erfaring vi har med utdanningsbistand over flere tiår vil si at kontekstkunnskap er helt avgjørende – og som sagt, antakelig enda viktigere enn i helse.

Med andre ord: Når regjeringen har påtatt seg en oppgave og ambisjoner som krever mer satsing på kunnskap enn de fleste andre bistandssatsinger, sammenfaller det i tid med en generell kunnskapssatsing på et absolutt lavbluss, samtidig som de målrettede investeringene i kunnskap for å styrke denne aktuelle satsingen ikke er i nærheten av den vi så under forrige regjerings sammenlignbare satsing.

Det betyr en avgjørende ressurs mindre på veien mot globalt lederskap.

søndag 24. januar 2016

Krysningsspor på Gjøvikbanen vs å utdanne fattige jenter

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.



Når Jernbaneverket skal utvide noen krysningsspor på Gjøvikbanen, er dette gjenstand for systematiske, grundige analyser av hva som gir best mulig uttelling for skattepengene. Det gjøres vurderinger av alternativ bruk av midler for samme mål, og av både ønskede og uønskede konsekvenser. Vurderingene er etterprøvbare (du finner et eksempel her) slik at skattebetalerne kan få rimelig god sikkerhet for at offentlige midler brukes best mulig når man først gjør en stor investering. Spesielt store investeringer kvalitetssikres alltid eksternt.
Det samme gjelder for andre store offentlige investeringer. Lignende vurderinger skjer også for reformer, regelendringer og andre nye initiativ som legges fram for Stortinget selv om det ikke er snakk om store enkeltinvesteringer.
Med noen unntak.
Det skjer nemlig ikke når Utenriksdepartementet setter seg fore å sikre utdanning for fattige jentebarn til en kostnad mange ganger høyere enn prisen for å forlenge noen krysningsspor på Gjøvikbanen. Heller ikke skjer det i andre tilfeller der UD bestemmer seg for å bruke mange hundre millioner bistandskroner på nye måter.
Det gjøres selvsagt en rekke vurderinger på forhånd, og det er flinke folk involvert. Men det er ikke bestemt på forhånd hva slags analyser de skal gjøre, for eksempel om man skal vurdere både ønskede og uønskede konsekvenser og om man må vurdere om det fins alternative måter å oppnå samme mål på som kan gi bedre forhold mellom pris og resultat. Jeg har aldri sett slike vurderinger bli gjort om nye, store bistandsinitiativ.
Den skriftlige dokumentasjonen er ofte tynn. Skattebetalere som lurer, vil derfor vanskelig få tilgang til hva slags vurderinger som er gjort. Og det skjer ingen ekstern kvalitetssikring dersom de ansvarlige ikke selv skulle ønske det. I en del tilfeller er det riktignok obligatorisk med forhåndsvurderinger (appraisal) av enkelttiltak, og disse gjøres vanligvis av eksterne eksperter. Men det skjer bare på enkelttiltak (avtaler/programmer) og ikke samlet for store satsinger. Det er ikke obligatorisk å systematisk vurdere alternativer (og i praksis skjer det sjelden), og vurderingene skjer uansett gjerne etter at beslutningen om støtte i praksis er gjort.
Hvorfor denne forskjellen på bistand og annen offentlig pengebruk?
Forklaringen ligger i at offentlige investeringer og andre store offentlige satsinger styres etter strenge retningslinjer for forhåndsvurdering før man bruker mye penger på nye initiativ. Disse er forankret i Utredningsinstruksen og i Reglement for økonomistyring i staten med tilhørende regler for kvalitetssikring ved spesielt store prosjekter.
Utenriksdepartementet er i prinsippet dekket av de samme reglene, men bistanden faller likevel stort sett utenfor. Utredningsinstruksen gjelder ikke «ved inngåelse av internasjonale avtaler», som størstedelen av bistanden består av (men instruksen sier at man også da bør kunne gjøre forhåndsutredninger). Bestemmelsene om ekstern kvalitetssikring er knyttet til store statlige innkjøp, ikke tilskudd eller annen storstilt bruk av offentlige midler.
Men det gjør det jo ikke mindre viktig med en forhåndsvurdering av om planlagt bruk av bistand er god bruk av skattepenger, og mulighet til å etterprøve disse vurderingene.
En del av de nevnte reglene som ville vært særlig nyttig for bistanden, ville vært kravet om å vurdere de administrative konsekvensene av nye initiativ (blant annet formulert som «konsekvenser i forhold til mål om […] en enklere forvaltning»). De siste ti-femten årene med utviklingspolitiske initiativ har ikke akkurat gjort det enklere å forvalte bistand, for å si det svært forsiktig. I en situasjon med grunnlag for å hevde at den norske bistandsforvaltningen ikke engang klarer å forvalte eksisterende bistand godt nok, ville det vært ytterst nyttig å gjøre vurderinger av konsekvenser for bistandsforvaltningen før ethvert nytt initiativ. Særlig ettersom beslutningstakerne hittil ikke har vist særlig evne til å kutte ut eksisterende virksomhet for å få plass til nye initiativ.
Og i alle utviklingspolitiske initiativ, som i enhver annen investering, er det enormt viktig med en grundig vurdering av alternative måter å nå noenlunde samme formål på. For om man bruker mye penger på en måte som ikke er den mest effektive måten å nå målet på, er det i praksis det samme som å kaste bort noen av pengene - i dette tilfellet skattebetalernes penger som var tiltenkt å komme fattige til gode. Når Utenriksdepartementet velger å bruke store beløp på bestemte formål, er det derfor av offentlig interesse hvordan de har vurdert alternative måter å bruke penger på. Det hadde også gitt nyttige bidrag til den stadig tilbakevendende diskusjon om hva som er riktig «kanal» for norsk bistand.
Nå kan det hevdes at de nevnte retningslinjer for offentlige satsinger ikke er velegnet for bistand. Det kan nok være riktig - og for å være ærlig tror jeg ikke at de er særlig velegnet for nye krysningsspor heller, når man ser hvor lang tid det tar å gjøre beslutninger i Norge. Men slik jeg ser det, kreves bare enkle tilpasninger for at de samme prinsippene kan brukes om bistand som for hjemlige investeringer.
For det er jo ikke mindre viktig at bistandsmidler brukes best mulig, enn at andre offentlige midler brukes best mulig? Jeg vil heller si det er motsatt: Om norske offentlige midler brukes dårlig i Norge, er det først og fremst norske borgere og skattebetalere som sviktes. Om bistandsmidler ikke brukes best mulig, svikter vi både norske skattebetalere og alle de fattigfolk i andre land som ifølge Stortinget er tenkt å ha nytte av disse midlene. Og nettopp fordi de nevnte fattigfolka ikke har tilgang til norsk offentlighet, kan det hevdes at det er desto viktigere at det legges til rette for ettersyn som muliggjør mest mulig informert debatt om de vurderingene som gjøres før bruk av bistandsmidler. Det kan ses som en slags kompensasjon for at den viktigste parten - mottakerne - oftest ikke deltar i debatten.
Til bistandens forsvar skal det sies at man tradisjonelt har vært mye flinkere til å evaluere bruk av bistandsmidler enn størstedelen av øvrig offentlig pengebruk. Og evalueringene er – så langt ressursene tillater - systematiske, grundige, og vurderer ulike ønskede og uønskede effekter. Men evaluering er i sin natur oftest retrospektivt. Det ligger derfor i kortene at når en evaluering avdekker dårlig bruk av bistandsmidler, er det ofte for sent. Det er derfor all grunn til å flytte litt av den kritiske oppmerksomheten og ressursbruk lenger fram i tid, til tiden før man bruker penger. Her har bistanden hittil stått tilbake for øvrig norsk forvaltning.

fredag 15. januar 2016

Ordliste for bistand



Språk har betydning for hvordan man tenker, og bistanden har ikke alltid vært heldig i så måte. De innfødte i bistanden (altså de som jobber med bistand) har utviklet et helt eget stammespråk med en del ord og uttrykk som bare gir mening for dem. At de derfor er uegnet til kommunikasjon med folk utenfor stammen, er bare et av problemene. Et annet er at språket kan begrense vår egen evne til se og reflektere på hva vi holder på med. Jeg tør ikke si mer om dette her, for da må jeg bruke ordet "diskurs" og vips er vi i gang med en akademisk debatt jeg ikke gidder - men vil bare si at ett av de mange problemene med bistandens stammespråk er at det langt på vei er uttrykk for våre idealer og ikke virkeligheten. Når vi bruker ord og uttrykk ofte nok blir det fort at vi tror det er virkelighet vi snakker om. Derfor kan det være nyttig å tenke litt gjennom språket vi bruker, og derfor ordlista nedenfor.
Kom gjerne med forslag til flere ord med forklaring i kommentarfeltet!


Til folk som ikke har jobbet med bistandsforvaltning, framstår dette blogginnlegget antakelig uforståelig. Sorry til dere. Besøk heller et annet blogginnlegg.


Bekjempe. De øverste 10 google-søk som starter med «bekjempe», er: bekjempe depresjon | bekjempe kriminalitet | bekjempe nynorsk | bekjempe forkjølelse | bekjempe lus | bekjempe rasisme | bekjempe angst | bekjempe sølvkre. Det ordet har altså ikke vært særlig heldig med positive følgesvenner (og "nynorsk" kom veldig uheldig ut i lista over). Slikt sett passer det kanskje å si "bekjempe fattigdom", siden fattigdom heller ikke er noe gladord. Men det høres likevel litt vel aggressivt ut, og siden ordet ikke har så mange positive assosiasjoner tror jeg ikke det fungerer bra i en kommunikasjonsstrategi som er tenkt å skape positiv entusiasme. Det går også greit å fremme utvikling, styrke helse/utdanning/næringsliv/fyll-inn-hva-som-passer, hjelpe eller bistå, eller andre vanlige ord som skaper positive assosiasjoner.


Det sivile samfunn. Sivilsamfunnets substans og dets funksjon har vært diskutert blant filosofer og samfunnsvitere i århundrer. Ingen av disse intellektuelle kjempene tok høyde for at begrepet skulle komme til å inkludere et lite antall store internasjonale organisasjoner, nesten fullfinansiert av offentlige midler og oftest med svak lokal forankring, som villig lar seg bruke som instrument for en stats arbeid for politisk påvirkning av andre stater på måter som ville blitt regnet for ufint om statene hadde gjort det samme selv. Men det er en av de betydningene "sivilsamfunnet" har fått i bistand. En annen bruk av ordet er som betegnelse for den store underskogen av små og mellomstore "bedrifter" i fattige land etablert for å tappe bistandsmidler med en imponerende retorisk tilpasningsdyktighet. I bistand har man vanskelig å tenke seg at et land kan utvikles uten at slike organisasjoner får en helt dominerende posisjon, selv om våre egne demokratier ble utviklet uten slike organisasjoner og sivilsamfunnets generelle rolle i vår egen utvikling (eksklusive kirken og fagbevegelsen) var ganske marginal. Synspunkter hørt i "sivilsamfunnet" blir ofte tillagt mer vekt enn hva de demokratisk folkevalgte i samme land måtte mene.

Donor. Engelsk for «giver». På norsk brukes ordet brukes mest i forbindelse med organtransplantasjoner. «Giver» er et vanligere og i mine øyne bedre ord på norsk.

Eierskap. Eierskap er et juridisk og ikke et emosjonelt begrep: Eierskap overføres når giver faktisk overdrar rettigheter, ikke når mottaker «føler» eierskap. Eierskap viser til et sett med eksklusive rettigheter og kontroll over noe (Wikipedia: «the ultimate and exclusive right conferred by a lawful claim or title, and subject to certain restrictions to enjoy, occupy, possess, rent, sell, use, give away, or even destroy an item of property»). Det betyr at i ordets egentlige betydning har ingen bistandsgiver noengang hatt til hensikt å delegere eierskap over bistanden til mottaker verken legalt eller i praksis, fordi giver alltid har beholdt muligheten til å ha siste ord. Det er derfor oftest en lite velegnet metafor i bistand.

Felt. Ethvert sted kan kalles for «felt» om man foretrekker det. Men hvis man bruker «felt» om et sted der man mottar bistand og ikke om andre steder, kan det tyde på at man er i ferd med å utvikle et eget stammespråk. Et sted blir ikke mer «felt» bare fordi det er varmt eller fattig eller bistandsfinansiert. Norads lokaler er ikke mindre «felt» enn et kontor i Tanzania, og Arusha er ikke mer «felt» enn Trondheim.

Feltarbeid. Feltarbeid er en helt bestemt vitenskapelig metode (datainnsamling ved tilstedeværelse og aktiv deltakelse), og ikke en samlebetegnelse på det meste av hva en konsulent eller bistandsarbeider gjør på reise. Møter, intervjuer, dokument- eller regnskapsgjennomganger er normalt ikke feltarbeid. En reise til et fattig land er aldri et feltbesøk om man ikke skal utføre feltarbeid samtidig. Om man likevel bruker ordet, kan det gi kanskje uheldige assosiasjoner til en tid da den hvite mann besøkte de primitive stammene med tropehjelm, bærestol og notisbok. «Prosjektbesøk», «landbesøk» eller bare «reise» passer ofte bedre.

Førersetet. Det er vanlig å insistere på at mottakeren av bistand skal sitte i førersetet. Men alle som har kjørt bil i fattige land vet at det er ikke føreren som bestemmer hvor ferden skal gå. Det er det den hvite personen i baksetet som gjør. Førerens «ansvar» er stort sett begrenset til å sørge for at det går den veien personen i baksetet har bestemt, og å ta skylda om det går galt.

Global. Et ord som brukes om tema som en håndfull vestlige giverland mener er så viktig at det fortjener ekstra oppmerksomhet, og derfor setter «global» foran ordet og etablerer et eller flere «globale» institusjoner, kommisjoner, fond eller andre strukturer som får mye penger og oppmerksomhet i en allerede overlesset «global arkitektur». I praksis betyr "global" ofte "internasjonale organisasjoner og initiativ finansiert av en håndfull likesinnede vestlige stater". Antonymet til «global» er «lokal», som betegner stedet hvor dette "globale" oftest er tenkt å ha en effekt og hvor det kanskje burde kanaliseres noe mer penger og oppmerksomhet.

Godt styresett. Godt styresett er i bunn og grunn kjernen i all politisk debatt, og det fins like mange versjoner av «godt styresett» som det finnes velgere. Det er derfor nesten ubrukelig til kommunikasjon, ettersom sender og mottaker kan ha helt forskjellig oppfatning av hva det betyr. I bistand har det blitt gjort mange forsøk på generelle definisjoner av godt styresett (på det meste har vi vært oppe i 450 indikatorer), som følgelig også vil uttrykke et generelt politisk standpunkt om hva som er riktig politikk i de mer enn hundre land som mottar støtte til godt styresett. I praksis betyr "godt styresett" kanskje "liberal, demokratisk stat administrert etter nyliberal inspirasjon kjennetegnet av en tilbaketrukket stat og en forvaltning med sterke innslag av new public management". Altså ikke nødvendigvis den stat som kjennetegner perioder med sterk velstandsvekst i vår egen historie (før nyliberalismen) eller de stater som har sterkest vekst i dag.

Lokal. «Lokal» kan bety 1) noe som ligger i nærheten, eller 2) noe som er avgrenset i geografisk utstrekning. Det brukes også ofte om 3) steder som er litt spesielle og eksotiske eller om folk og skikker som er gammeldagse. Bistanden har overtatt ordet fra den gangen vi jobbet langt ute på bygda i et fattig land og var avhengige av «the locals», og ordet har kanskje fortsatt noen assosiasjoner som ikke er helt heldige. For tiden er Norads og UD lokaler i Oslo det mest «lokale» i norsk utviklingssamarbeid i minst de to første betydningene ovenfor, muligens alle tre. Om vi etterspør etter en «lokal» konsulent, spør vi altså etter en Oslo-konsulent. Vi spør iallfall ikke etter en moderne, velutdannet ekspert som bor i en hovedstad langt større enn Oslo og i et stort land som ligger langt borte og dermed det stikk motsatte av lokalt i de to første betydningene ovenfor. De fleste av bistandens dyktige hjelpere i fattige land er «nasjonale konsulenter» eller «nasjonal ekspertise», ikke «lokale», bortsett fra om ekspertisen deres er knyttet spesifikt til en landsby, bydel eller annen helt bestemt lokalitet.

Løfte. Å flytte noe eller noen til et punkt litt lenger vekk fra jordens gravitasjonssentrum, iallfall for en periode. Å løfte et land vil dermed innebære å heve landets overflate, som er en krevende jobb – og derfor er å «løfte et land ut av fattigdom» kanskje et godt bilde på hvor vanskelig bistand er, men samtidig ingen god markedsføring av bistand: Ingen vil vel gi penger til en oppgave som er helt umulig. Å løfte en person ut av fattigdom er en metafor i strid med hva man ellers har forsøkt å si i flere tiår om hvem som er og bør være den aktive og passive part i utviklingssamarbeidet. Den som løftes har normalt ingen annen rolle i prosessen enn å akseptere å bli løftet.

Institusjons-/kapasitetsbygging. Å «bygge» betyr å anlegge eller oppføre noe, og brukes mest om konstruksjon av bygninger. Det starter oftest med at man river og rydder bort det meste av det som allerede måtte være tilstede der noe skal bygges, slik at man har et flatt, åpent område hvor man setter opp en ny konstruksjon i tråd med ferdiglaget tegning. Som metafor beskriver det altså en aktivitet som står i skarp kontrast til hvordan man utvikler institusjoner, der det er bedre å starte med hva som fins allerede, forsøke å utnytte de sterke delene og fikse på de svake. I Norge sier vi "organisasjonsutvikling" om lignende aktiviteter, og det funker greit.

Partner, samarbeidspartner, samarbeidsland. Den ujevne relasjonen mellom giver og mottaker har alltid vært ukomfortabel å håndtere for politiske korrekte tenkere på giversiden. Det problemet ble langt på vei løst – på giversiden – tidlig i 1990-åra, da man bestemte seg for å språk framfor å endre praksis. Giver/mottaker-relasjonen ble omdøpt til «partnerskap», uten at det skjedde særlig substansielle grep for faktisk å endre maktforholdene i relasjonen (se også «eierskap»). ordet bidrar altså til å redusere givers ubehag ved å være del av en ujevn relasjon, uten å gjøre noe særlig med relasjonen. Genialt, hva? I mine mange samtaler med folk på mottakersiden av bistanden, blir Norge oftest omtalt som «our donor», som nok er en mer presis beskrivelse av relasjonen.


Utvikling. Samlebetegnelse for en rekke ønskede samfunnsendringer i rundt 130 av verdens relativt fattigere land som har lite annet til felles enn at de for øyeblikket er ønsket og anbefalt av vestlige givere, og at de brukes til å begrunne bistand. Slik sett kan ordet defineres slik: Utvikling er hva bistanden til enhver tid forsøker å oppnå. Slik er ordet velegnet til å skape inntrykk av kontinuitet i en bistandshistorie der giverne flere ganger har radikalt endret de politiske mål for bistanden. For andre formål er ordet nærmest ubrukelig, fordi begrepet inkluderer mange hensyn som er i innbyrdes konflikt (utvikling av noe kan bety avvikling av noe annet) og kan derfor ikke brukes til gjøre prioriteringer. Begrepet er alt for bredt til at det kan brukes om hjemlig politikk eller samfunnsanalyse uten nærmere forklaring. Bør alltid spesifiseres nærmere når det brukes. Se også dette blogginnlegget.


Se ellers klassikeren «the development dictionary» av Wolfgang Sachs! Gammel og fortsatt like gyldig!



Og du kan se min høyst personlige kåring av årets bistandsmetafor 2015.

onsdag 30. desember 2015

Årets nye bistandsmetaforer

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.


Bistandsfolk er glade i metaforer, og når vi først har funnet en metafor som uttrykker noe meningsfullt bruker vi den ivrig, gjerne i flere tiår. De mister gjerne litt verdi etterhvert som forbindelsen mellom ordets egentlige betydning og det som forsøkes uttrykt, forsvinner fra bevisstheten. Hvis det noengang har vært en heldig forbindelse mellom disse, da (hvor ofte har du ikke hørt ambisjonen om å plassere mottakeren i førersetet? Enhver som har reist i et fattig land, vet at det oftest ikke er personen i førersetet som bestemmer. Det er det gjerne den hvite bistandsarbeideren i baksetet som gjør. Førerens rolle er å føre kjøretøyet i den retning baksetepassasjeren ønsker, og å ta skylda hvis det går galt).


Av den grunn har 2015 vært et oppløftende år, med to helt nye og svært lovende metaforer i norsk bistandsdebatt. Begge er i mine øyne presise uttrykk for noe essensielt i bistand. Begge har også en forbindelse til Civita. Om det er tilfeldig, vet jeg ikke, men kanskje det er uttrykk for at språklig nytenking har bedre kår utenfor godhetsregimet enn innenfor. Begge metaforene har dessuten også kulinarisk opphav, uten at jeg vet hvordan jeg skal tolke akkurat det.


Det startet på en Civita-frokost i april, med forsker Rune Jansen Hagen som introduserte uttrykket betasuppe, til umiddelbar applaus fra bistandskjennere i salen. "Norsk bistandspolitikk er som en betasuppe som har stått og kokt i lengre tid. Stadig nye ingredienser kastes inn. Vi har endt opp med en oppskrift som ingen kokk ville satt inn i en oppskriftsbok", sa Hagen i følge Bistandsaktuelt.


Senere kom Civitas egen bistands-skribent Nikolai Hegertun - som er fjorårets suverent viktigste nykommer i norsk bistandsdebatt - på metaforbanen. Han kalte bistand for en politisk godtepose. Det er en godtepose som enhver statsråd med tilgang til bistandsbudsjettet kan forsyne seg av, nesten uten motstand (så lenge man ikke tar for mye om gangen) for å gjøre noen nyttige politiske markeringer, smøre arbeidet for viktige diplomatiske ambisjoner og/eller tilfredsstille ulike interessegrupper og organisasjoner i nær sagt alle sektorer med midler og meningsfullt internasjonalt engasjement (dette er min tolkning, ikke Hegertuns ord). I kombinasjon med stadig nye ambisjoner, hundrevis av ulike mål og mangelen på en overordnet strategi har det i følge Hegertun resultert i en ekstremt fragmentert bistand.


Hegertun introduserte forresten enda en metafor da han sa at at godteposen ble til en verkebyll i fjor høst. Sistnevnte er også interessant, men den når ikke opp som generell beskrivelse for bistand før vi ser om høstens budsjettbråk er en engangshendelse eller en ny tradisjon kommet for å bli. Dessuten synes jeg at den brå overgangen fra den kulinariske til den medisinske sfære var uheldig rent estetisk.


Prisen for årets nykommer blant bistandsmetaforer deles altså mellom "betasuppe" og "godtepose". Ingen av dem kan sies å være i gourmet-divisjonen rent kulinarisk, men som metaforer for helt grunnleggende egenskaper ved norsk bistand mener jeg de er av ypperste klasse. På en elegant måte klarer de to ting på samme tid: De sier noe viktig som mange bistandskjennere umiddelbart kjenner seg igjen i, men som de hittil ikke har hatt gode ord for, samtidig som det er intuitivt enkelt for utenforstående å forstå hva som menes.


Eller hva mener du? Er metaforene dekkende? Har jeg glemt andre nye metaforer som fortjener honnør? Bruk kommentarfeltet!

søndag 6. desember 2015

Bistand er viktigere enn før


Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.
Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.
For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.
Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.
Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.
Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  
En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.
Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.
Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).
De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.
Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.
Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.
All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.
Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.
Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.
Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.
Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.
Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.
Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.
Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.

søndag 29. november 2015

Ansvarliggjøring i utenrikspolitikken


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.
I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den autoritet det innebærer.
Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og følgelig korrigert i sitt arbeid.
Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.
Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres av norsk politikk.
Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den nevnte artikkelen.
I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet. Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet. Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan politikkområdet forvaltes.
Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder, som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet at de har Stortinget med seg og at det tross synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket til det utviklingspolitiske prosjektet.
Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med å endre seg etter at Civita har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske prosjektet forvaltes. Agenda følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.
En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser, normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har innsyn i korrespondansen med disse.
UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte komme på kjøpet.
For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen ta hensyn til Norad.
Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.
Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor sine rammer.
Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.
Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for). Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder – et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder andre departementer ansvarlig for sin politikk.
Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.
Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja, jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år. Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er sannsynligvis et unntak og ikke regelen.

Ps. Ikke glem å lese selve artikkelen!