fredag 26. februar 2016

Null komma sju


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.

Bistandsmidlene våre brukes til mer enn å realisere vedtatte utviklingspolitiske mål. Ved å redusere bistanden og samtidig rydde opp i hvordan beslutninger om bistand blir tatt, kunne vi oppnådd både redeligere og mer effektiv bistand.

Mange viktige beslutninger om bistand tas med referanse til noe annet enn det som er Stortingets mål og forventning om hva bistand skal brukes til. Det gjelder både beslutninger om allokering av bistandsmidler, hvilke «kanaler» (institusjoner) som skal brukes, hvilke land som skal motta bistanden og hvilke tiltak i landet som skal støttes.
Hvordan kan jeg påstå slikt, som ikke har vært med i beslutningene?
Det kan jeg egentlig ikke påstå, for det framkommer oftest ikke i noe formelt beslutningsgrunnlag, iallfall ikke noe som er offentlig tilgjengelig.
Det jeg kan vite, er at mange beslutninger er bortimot umulig å forstå først og fremst som resultatet av en grundig vurdering av hvordan man kan få mest mulig effekt ut av norske bistandsmidler på vedtatte utviklingspolitiske mål. Om du tviler, kan du jo spørre etter beslutningsgrunnlaget for de ulike beslutningene. Og du kan spørre om fagdirektoratet eller annen faglig ekspertise er blitt spurt og hvilke råd som er blitt gitt.
Ofte er det mye enklere å forstå de samme beslutningene i lys av at de kan tjene andre hensikter. Det kan for eksempel være å styrke arbeidet for å realisere Utenriksdepartementets ambisjoner om et godt forhold til andre land i den rikere enden av skalaen, eller vårt ønske om å bli hørt i FN. Eller å styrke norske næringsinteresser. Eller andre av Utenriksdepartementets til enhver tid pågående arbeid for å sikre Norges interesser og/eller diplomatenes ambisjoner.
For når en liten stat med store ambisjoner ønsker å bli hørt, men egentlig ikke har noe særlig å vise fram for å gjøre oss interessante i internasjonale forhandlinger, må man ta det man har, og Norge har ikke stort annet enn et stort bistandsbudsjett til rådighet (nåvel: Vi har jo Statens Pensjonsfond Utland. Hadde vi brukt det på en annen måte enn i dag, kunne vi ha blitt en supermakt på utvalgte områder. Selv om vi skulle ha begrenset oss til strategier som sikrer omtrent samme langsiktige avkastning som i dag, kunne SPU vært et enormt viktig bidrag til norsk gjennomslag i utlandet. Men ingen politikere tør åpne den boksen). 
På sitt aller enkleste er logikken slik at det planlegges et besøk til et annet land, og noen titalls millioner bistandskroner er det "lille" ekstra som skal til for å få møte viktige personer og kanskje også et presseoppslag. Ofte er nok logikken mer sofistikert. Men det vet vi som sagt ikke, for det er ikke nedfelt i beslutningsgrunnlaget for bruk av bistandsmidler.  
I prinsippet synes jeg det er helt greit å bruke bistand til flere formål samtidig. Det er norske skattebetaleres penger og vi må kunne tillate oss å bruke dem også til vår egen fordel. Forutsatt at det innebærer effektiv bruk av midler, selvsagt (det siste er jeg mye mer usikker på enn det rent prinsipielle).
Det som ikke er greit, er om skattebetalernes penger brukes på måter som ikke er i tråd med hva skattebetalernes folkevalgte representanter har lagt til grunn. Altså om pengene ikke brukes på måter som antas å gi mest mulig effekt for pengene sett i lys av de målene som Stortinget har formulert om bruken av akkurat disse pengene.
Målene som er formulert om bruk av bistandsmidler er svært mange og ganske vanskelig å forstå, så det kan tenkes at jeg har lest feil. Men så vidt jeg forstår gjelder alle disse målene en eller annen form for forbedring i relativt fattige land, eller globale fellesgoder. De inkluderer – om jeg har forstått det riktig – ikke norske interesser utover de utviklingspolitiske målene, og langt mindre inkluderer de spesifikke diplomatiske ambisjoner eller organisatoriske interesser. Selv om regjeringen er tydelig på at de utenrikspolitiske og de utviklingspolitiske målene er tett sammenvevd, noe som opplagt innebærer at UD må ha en masse tanker i hodet samtidig (det kalles integrert utenriks- og utviklingspolitikk), ser jeg ikke at det har skjedd noen endring når det gjelder bruk av bistandsmidler. Disse skal fortsatt målrettes for å gi effektive bidrag til norske utviklingspolitiske mål (ordet «effektiv» framkommer for øvrig 275 ganger i UDs statsbudsjettforslag). Iallfall har dette vært et hovedbudskap i kommunikasjonen med Stortinget i omtrent to tiår (i motsetning til tidligere, da det var stor aksept i Stortinget for at bistand også kunne brukes til å fremme norske næringsinteresser).
Hvis det er riktig at enkelte beslutninger om bruk av bistandsmidler skjer med referanse til andre hensyn enn å gi mest mulig effektive bidrag til vedtatte utviklingspolitiske mål, har vi et demokratisk og konstitusjonelt problem – vel å merke dersom dette ikke kommuniseres til Stortinget eller offentligheten, f eks ved å være reflektert i et beslutningsgrunnlag som er offentlig tilgjengelig slik at spørsmålet kan diskuteres og UD korrigeres hvis Stortinget finner det hensiktsmessig. Jeg har vanskelig for å se for meg at slikt ville blitt akseptert i andre sektorer.
Dette problemet kan imidlertid løses svært enkelt: Full åpenhet om hvilke interesser som er lagt til grunn for viktige beslutninger om bruk av bistandsmidler. Det gir Stortinget tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om de skal akseptere eller korrigere en slik praksis. Problemet løst. Punktum.
(Vel, egentlig er det ikke helt så enkelt. Enkelte av de utenrikspolitiske interessene som muligens legges til grunn for bruk av bistand, kan ikke gjøres offentlige uten at noen havner i forlegenhet eller at enkelte strategier svekkes. Om det er legitime grunner til dette, kan det ordnes på ulike måter – det er god tradisjon i Norge og på Stortinget for å håndtere sensitive spørsmål i utenrikspolitikken utenfor offentlighet. Om det ikke er legitime grunner til dette, har vi fortsatt et konstitusjonelt og demokratisk problem).
Det kan selvsagt tenkes at bistand kan brukes effektivt til to forskjellige formål samtidig. Men det er tvilsomt at de kan brukes mest mulig effektivt til hvert formål. Det er ofte konflikt (trade-offs i økonomenes språk) mellom forskjellige mål. Rent logisk er det liten grunn til å anta at det er synergi mellom utviklingsbehovene for verdens fattigste og de nasjonale interessene til verdens rikeste land.
Dersom det er en målkonflikt her, betyr det at det har en kostnad å bruke bistandspenger til forskjellige formål samtidig. Det betyr at bistanden blir mindre effektiv målt opp mot hovedmålet. I en ideell situasjon kunne dette ha blitt målt. La oss si at Norge vil støtte fattige kvinner ved å utvikle bedre kokeovner som gir mindre brenselforbruk og bedre helse. Da kan vi velge å bruke veletablerte institusjoner som har demonstrert evne til å levere. La oss si at det gir 100 prosent uttelling. Eller vi kan bruke en annen institusjon med mer usikker evne, noe som for øyeblikket tjener norske utenrikspolitiske interesser. Om denne institusjonen bare oppnår 70 prosent av hva de beste institusjonene i feltet kunne klart, har det kostet 30 prosent bistandseffektivitet å kombinere de to interessene.
Eller la oss si at Norge vil støtte næringsutvikling i fattige land, og kan velge mellom å bruke bistand bare til dette formålet, eller å kombinere det med å støtte norske bedrifters engasjement i utlandet. At norske bedrifter skal og bør ha en sentral rolle i utviklingspolitikken, er helt selvsagt (og jeg synes de skal inviteres i vesentlig større grad enn i dag). Men om bistandsmidler brukes til å støtte eller subsidiere norsk næringsvirksomhet, kan man velge å bruke subsidiene med ett formål, nemlig best mulig utviklingseffekt, eller to formål, nemlig utviklingseffekt og norske næringsinteresser. Det er all grunn til å tro at sistnevnte gir mindre effektive bidrag til utvikling (I teorien er det bare ett tilfelle der dette ikke vil skje, og det er om de norske bedrifter er de best posisjonerte i hele verden til å gi effektive bidrag til utvikling). Prisen er kanskje 30 prosent mindre effektiv bistand.
Slike effektivitetstap er selvsagt umulig å beregne presist, men de er helt reelle. Den sannsynlige effektiviteten av bistand blir vesentlig lavere om bistanden innrettes mot andre av UDs interesser, og det utgjør i prinsippet en direkte kostnad i form at vi får mindre igjen for pengene sett i lys av de mål som Stortinget har satt for bistanden. Jeg tror heller ikke det er urimelig å bruke forholdstallet 70/30, men det var ikke derfor jeg valgte det. Det var for å foreslå en vei ut av både de konstitusjonelle og de effektivitetsmessige problemene knyttet til beslutninger om bistand.
I Norge er det bortimot konsensus om at rundt en prosent av bruttonasjonalproduktet skal brukes til bistand. Det internasjonale normtallet er imidlertid 0,7 prosent. Hva om vi blir litt mindre ambisiøse, men desto mer redelige og realistiske, og vedtar følgende: Norge nøyer seg med å gi 0,7 prosent av bruttonasjonalproduktet i bistand til utviklingspolitiske formål – mot at Utenriksdepartementet får disponere de resterende 0,3 prosent for å smøre sitt diplomatiske arbeid for å nå andre mål? Den samlede bruk av de 1 prosent blir antakelig mer effektiv, for det blir nok enklere å føre en god diskusjon om hva som er best mulig pengebruk om man kan være åpen om alle de mål som pengene skal brukes til. I tillegg vil vi har ryddet opp i et påtrengende konstitusjonelt og demokratisk problem.
Forslaget vil aldri bli virkelighet. En av flere grunner til det er at Utenriksdepartementets del av pengene vil være åpent for kutt dersom de ikke «beskyttes» av prosentmålet, og det vil nok ingen av de involverte partene. En annen grunn er at Riksrevisjonen antakelig ville gått i falsett om de skulle ha revidert UDs 0,3 prosent.
Når jeg likevel nevner det, er det for å minne om hvordan ting kunne ha blitt organisert om vi hadde vært kategoriske i våre krav om åpenhet og redelighet om hvordan skattebetalernes penger blir brukt. 

onsdag 24. februar 2016

Helse vs utdanning


Både Stoltenberg-regjeringen og Solberg-regjeringen valgte å bruke en del av bistandsbudsjettet til hver sin storsatsing innen bistand. Bortsett fra at de er i hver sin sektor – regjeringen Stoltenberg valgte barne- og mødrehelse, mens regjeringen Solberg valgte utdanning med vekt på grunnutdanning for jenter – har de veldig mye felles.

Begge tar sikte på å nærmere seg tradisjonelle bistandstema på forsøksvis nye og innovative måter, og å skape ny giv og økt internasjonal mobilisering om noe som ellers har falt litt utenfor verdens oppmerksomhet. Og begge er politiske kinderegg ved at de gir tre ting på en gang: støtte til gode formål, internasjonalt omdømme og hjemlig status. Det siste forklarer antakelig at statsministeren har tatt en hovedrolle i begge disse satsingene. Det signaliserer at dette er satsinger fra hele regjeringen og ikke først og fremst utenriks/utviklingsministeren. Det blir jo ikke nødvendigvis bedre bistand av at statsministeren fronter en sak - men det gir mye bedre øvrig politisk uttelling.

Men tross disse likhetene er det noen viktige forskjeller mellom de to satsingene, om vi ser på dem med utgangspunkt i regjeringens ambisjon om en kunnskapsbasert politikk. 

For det første har de to sektorene i utgangspunktet ulik natur. Helsefeltet er simpelthen enklere å håndtere rent kunnskapsmessig enn utdanning. Vi vet mer om resten av kroppen enn vi vet om hjernen og om forholdet mellom et individ og dets sosiale omgivelser. Og vi vet noe om kroppene til folk i nesten alle land, fordi helsedataene er de mest presise data vi har om befolkningen i relativt fattigere land – i mange av disse landene vet vi nesten ingenting om læring og kunnskapsstatus hos barn, utover hvor mange som går på skole. Det er også enklere å lære om hvordan ulike intervensjoner virker innen helse enn innen utdanning. Det er både fordi intervensjoner innen helse kan enklere standardiseres slik at det er mulig å teste, fordi biomedisinsk status er enklere å måle enn kunnskapsstatus eller andre ønskede effekter av utdanning, og fordi det normalt går kortere tid mellom intervensjon og effekt i helse enn i utdanning. I sistnevnte sektor går det jo gjerne et tiår før det er meningsfullt å kunne teste selv første nivå av effekter i form av elevenes ferdigheter. For ikke å snakke om effekter i arbeidsmarkedet eller i samfunnet for øvrig.

Selvsagt er det også slik at de endelige effektene av helseintervensjoner også bare slår ut etter lang tid, gjerne tiår, men man kan bygge på annen kunnskap som kan gi noenlunde presis informasjon om slikt også, slik at man kan beregne effekter. For eksempel kan man kombinere kunnskap om effektiviteten til en vaksine med epidemiologisk og andre typer kunnskap utviklet og testet gjennom årtier, og slik beregne langsiktige effekter av vaksiner ganske presist. Til sammenligning fins det ingen mulighet til å kombinere eksisterende kunnskap på måter som kan hjelpe oss å forutsi den langsiktige effekten av utdanning med noe i nærheten av samme sikkerhet og presisjon.

Det leder til et annet punkt. De to sektorene har helt andre utfordringer når det gjelder internasjonalisering og globale løft, som jo er hva vi snakker om her. De to sektorene gir vesentlig forskjellige muligheter til å overføre og ta i bruk kunnskap over landegrenser. Kropper og biomedisinske mekanismer er rimelig godt sammenlignbare over hele kloden (selv om kontekst i høyeste grad også spiller inn). Utdanning er mye mer kontekstspesifikt. Det er ofte nesten meningsløst å vurdere utdanningsfaglige spørsmål løsrevet fra sin kontekst, enten det er de overordnede politiske intensjoner og føringer, nasjonale mål og læreplaner, økonomiske forhold, sosiale forhold og elevenes forutsetninger, og utdanningens formål og innhold i den aktuelle kontekst (og utdanningens formål er aldri bare ett). Det fins derfor nesten ikke noen del av kunnskap om utdanning som kan appliseres i andre land helt uten videre. Det gjør kunnskapsproduksjon mye mer tungvint og langsom enn i helse, hvor man ofte kan se bort fra spesifikke nasjonale forutsetninger iallfall i spørsmål om effektene av en intervensjon.

Dessuten bygger helsefeltet på velutviklede normer og standarder, internasjonalt standardisert gjennom WHO over mange tiår. Det muliggjør at forskere og fagfolk kan ha en felles forståelse av faget, kan lære av hverandre og bygge på hverandres erfaringer, dele kunnskap og utfordre hverandres kunnskap, noe som gjør at kunnskapsproduksjonen innen helse i stor grad er kumulativ. Noe lignende finnes ikke i utdanningsfeltet. Det gjør det mulig for pedagoger å bygge kunnskap om det samme uten å vite om hverandre, eller å utvikle parallelle og usynkroniserte forskningsagendaer, slik at de heller ikke utfordrer hverandre på konstruktive måter. Det gjør antakelig at lærere og utdanningseksperter til stadighet må finne opp hjulet, mens nyutdannede lege og medisinske forskere i prinsippet står på skuldrene til et enormt antall praktikere og forskere i alle land som har gått opp løypa for dem.

For det tredje har de to sektorene ulik «sosiologi» (det er iallfall mitt inntrykk). Helsefeltet preges av forskere og fagfolk som er helt i front når det gjelder testing og måling. Avansert testing og måling (RCT) av effekter av ulike intervensjoner danner grunnlag for store deler av faget, og svært mange av forskerne i faget har dette som sin viktigste metode. Ved siden av helsefagfolka, er også mange økonomer – den andre disiplinen som har slik testing som en av sine viktigste metoder – involvert i helseforskning.

Utdanningsfeltet er derimot en profesjon der det er stor debatt om hvorvidt testing og måling er hensiktsmessig i det hele tatt, og mange er skeptiske til at dette er en god måte å framskaffe kunnskap på. Pedagoger er tradisjonelt mer prosessorientert, ofte ganske normativt (eller ideologisk) orientert, og viser ofte skepsis til rigide målesystemer. Hvorvidt det betyr at mange pedagoger har andre preferanser eller en annen ideologi (jeg ser egentlig ikke grunn til å tro det) eller bare reflekterer at feltet har en annen natur, er ikke viktig. Saken er – hvis jeg har rett – at de dominerende fagfolka i de to feltene har en svært ulik tilnærming til kunnskap, som gjør det vanskeligere å aggregere og akkumulere felles kunnskap som kan støtte opp om globale løft rundt utdanning.

Alt i alt er det altså mye som tyder på at utdanning innen bistand en mer krevende sak enn helse når det gjelder kunnskap. Det er en viktig erkjennelse for en liten nasjon i nord som tar sikte på å bli en global leder i sektorer der man ikke engang er i det globale toppskiktet på hjemmebane. Og det er ekstra påtrengende ettersom utdanningssatsingen langt på vei tar sikte på å gjøre suksess i såkalte sårbare stater, det vanskeligst tenkelige sted å drive grunnutdanning, mens helsesatsingen var mer «opportunistisk» i sine landvalg og et stykke på vei satset på de land der det var enklest å lykkes.

Og det leder oss til det paradoksale fjerde punkt. For Norges satsing på de to feltene har ulik tilnærming til kunnskap. Regjeringens satsing på utdanning er preget av en helt annen satsing på kunnskap enn den som fulgte på kjøpet med helsesatsingen.

Helsesatsingen ble fulgt av tiårets (og kanskje tidenes) største satsing på forskning innenfor utviklingsfeltet. GLOBVAC-programmet i Forskningsrådet hadde enormt mye ressurser til rådighet, relativt til annen bistandsfinansiert forskning. I tillegg investerte Norge enorme beløp i evaluering av innsatsen med vekt på læring, blant annet gjennom Verdensbanken. Samlet er det liten tvil om at dette er den norske bistandsinnsatsen noensinne som i størst grad har vært fulgt opp av satsing på kunnskap. Og satsingen var imponerende bredspektret: Den inkluderte både bred forskning på helsesystemer – inkludert grundige antropologiske studier som så på kontekstuelle forutsetninger for gode helsesystemer, forskning på spesifikke intervensjoner, innovasjonsforskning, og storstilt satsing på avanserte effektstudier for å finne ut hva som virker. En hyggelig og svært viktig bieffekt er at denne satsingen har ført til at det har blitt bygget opp flere sterke forskningsmiljøer av internasjonalt format, med et stort antall dyktige forskere som kan dette feltet bedre enn de fleste. Det skulle jeg tro er en avgjørende forutsetning for å kunne være en global leder. Og, viktig - ikke minst i et politikkfelt preget av mye lavere grad av ansvarliggjøring enn i andre felt – det sikrer også at regjeringen kan bli korrigert av kompetente fagmiljøer om de skulle gjøre noen uheldige veivalg på veien mot globalt lederskap.

Utdanningssatsingen sammenfaller i tid med den laveste satsingen på utviklingsforskning på minst et par tiår (målt som andel av bistandsbudsjettet, men også lavere enn på lenge i absolutte tall), noe som kan forklare at det nesten ikke skjer forskning på utvikling og bistand i Norge for tiden. Foreløpig er det litt uklart hvor mye som vil bli satset på kunnskapsproduksjon spesifikt knyttet til utdanningssatsingen. Det kommer nok, men har ikke blitt prioritert hittil, noe som er påfallende ettersom man skulle tro at satsing på kunnskap var et av de første steg på veien til globalt lederskap. Utdanning er riktignok blitt inkludert som tematikk i pågående satsinger på kunnskap (for eksempel i høyere utdanning), men uten særlig økning i de samlede bevilgninger. Dessuten satses det stort på enkelte innovasjonstiltak som har opplagte kunnskapskomponenter.

Men samlet sett er denne satsingen mye, mye mindre og mye smalere enn det som ble gjort – og fortsatt blir gjort – som del av den norske helsesatsingen. Påfallende nok ser det også ut til at utdanningssatsingen i mindre grad følges av grundige dypstudier med sikte på økt innsikt (altså grunnforskning) i de spesifikke kontekstuelle forutsetninger for å lykkes enn hva som var tilfellet i helse (dette var nemlig et hovedtema i mange av forskningsprosjektene finansiert av GLOBVAC). Dette på tross av at nær sagt all erfaring vi har med utdanningsbistand over flere tiår vil si at kontekstkunnskap er helt avgjørende – og som sagt, antakelig enda viktigere enn i helse.

Med andre ord: Når regjeringen har påtatt seg en oppgave og ambisjoner som krever mer satsing på kunnskap enn de fleste andre bistandssatsinger, sammenfaller det i tid med en generell kunnskapssatsing på et absolutt lavbluss, samtidig som de målrettede investeringene i kunnskap for å styrke denne aktuelle satsingen ikke er i nærheten av den vi så under forrige regjerings sammenlignbare satsing.

Det betyr en avgjørende ressurs mindre på veien mot globalt lederskap.

søndag 24. januar 2016

Krysningsspor på Gjøvikbanen vs å utdanne fattige jenter

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelle sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.



Når Jernbaneverket skal utvide noen krysningsspor på Gjøvikbanen, er dette gjenstand for systematiske, grundige analyser av hva som gir best mulig uttelling for skattepengene. Det gjøres vurderinger av alternativ bruk av midler for samme mål, og av både ønskede og uønskede konsekvenser. Vurderingene er etterprøvbare (du finner et eksempel her) slik at skattebetalerne kan få rimelig god sikkerhet for at offentlige midler brukes best mulig når man først gjør en stor investering. Spesielt store investeringer kvalitetssikres alltid eksternt.
Det samme gjelder for andre store offentlige investeringer. Lignende vurderinger skjer også for reformer, regelendringer og andre nye initiativ som legges fram for Stortinget selv om det ikke er snakk om store enkeltinvesteringer.
Med noen unntak.
Det skjer nemlig ikke når Utenriksdepartementet setter seg fore å sikre utdanning for fattige jentebarn til en kostnad mange ganger høyere enn prisen for å forlenge noen krysningsspor på Gjøvikbanen. Heller ikke skjer det i andre tilfeller der UD bestemmer seg for å bruke mange hundre millioner bistandskroner på nye måter.
Det gjøres selvsagt en rekke vurderinger på forhånd, og det er flinke folk involvert. Men det er ikke bestemt på forhånd hva slags analyser de skal gjøre, for eksempel om man skal vurdere både ønskede og uønskede konsekvenser og om man må vurdere om det fins alternative måter å oppnå samme mål på som kan gi bedre forhold mellom pris og resultat. Jeg har aldri sett slike vurderinger bli gjort om nye, store bistandsinitiativ.
Den skriftlige dokumentasjonen er ofte tynn. Skattebetalere som lurer, vil derfor vanskelig få tilgang til hva slags vurderinger som er gjort. Og det skjer ingen ekstern kvalitetssikring dersom de ansvarlige ikke selv skulle ønske det. I en del tilfeller er det riktignok obligatorisk med forhåndsvurderinger (appraisal) av enkelttiltak, og disse gjøres vanligvis av eksterne eksperter. Men det skjer bare på enkelttiltak (avtaler/programmer) og ikke samlet for store satsinger. Det er ikke obligatorisk å systematisk vurdere alternativer (og i praksis skjer det sjelden), og vurderingene skjer uansett gjerne etter at beslutningen om støtte i praksis er gjort.
Hvorfor denne forskjellen på bistand og annen offentlig pengebruk?
Forklaringen ligger i at offentlige investeringer og andre store offentlige satsinger styres etter strenge retningslinjer for forhåndsvurdering før man bruker mye penger på nye initiativ. Disse er forankret i Utredningsinstruksen og i Reglement for økonomistyring i staten med tilhørende regler for kvalitetssikring ved spesielt store prosjekter.
Utenriksdepartementet er i prinsippet dekket av de samme reglene, men bistanden faller likevel stort sett utenfor. Utredningsinstruksen gjelder ikke «ved inngåelse av internasjonale avtaler», som størstedelen av bistanden består av (men instruksen sier at man også da bør kunne gjøre forhåndsutredninger). Bestemmelsene om ekstern kvalitetssikring er knyttet til store statlige innkjøp, ikke tilskudd eller annen storstilt bruk av offentlige midler.
Men det gjør det jo ikke mindre viktig med en forhåndsvurdering av om planlagt bruk av bistand er god bruk av skattepenger, og mulighet til å etterprøve disse vurderingene.
En del av de nevnte reglene som ville vært særlig nyttig for bistanden, ville vært kravet om å vurdere de administrative konsekvensene av nye initiativ (blant annet formulert som «konsekvenser i forhold til mål om […] en enklere forvaltning»). De siste ti-femten årene med utviklingspolitiske initiativ har ikke akkurat gjort det enklere å forvalte bistand, for å si det svært forsiktig. I en situasjon med grunnlag for å hevde at den norske bistandsforvaltningen ikke engang klarer å forvalte eksisterende bistand godt nok, ville det vært ytterst nyttig å gjøre vurderinger av konsekvenser for bistandsforvaltningen før ethvert nytt initiativ. Særlig ettersom beslutningstakerne hittil ikke har vist særlig evne til å kutte ut eksisterende virksomhet for å få plass til nye initiativ.
Og i alle utviklingspolitiske initiativ, som i enhver annen investering, er det enormt viktig med en grundig vurdering av alternative måter å nå noenlunde samme formål på. For om man bruker mye penger på en måte som ikke er den mest effektive måten å nå målet på, er det i praksis det samme som å kaste bort noen av pengene - i dette tilfellet skattebetalernes penger som var tiltenkt å komme fattige til gode. Når Utenriksdepartementet velger å bruke store beløp på bestemte formål, er det derfor av offentlig interesse hvordan de har vurdert alternative måter å bruke penger på. Det hadde også gitt nyttige bidrag til den stadig tilbakevendende diskusjon om hva som er riktig «kanal» for norsk bistand.
Nå kan det hevdes at de nevnte retningslinjer for offentlige satsinger ikke er velegnet for bistand. Det kan nok være riktig - og for å være ærlig tror jeg ikke at de er særlig velegnet for nye krysningsspor heller, når man ser hvor lang tid det tar å gjøre beslutninger i Norge. Men slik jeg ser det, kreves bare enkle tilpasninger for at de samme prinsippene kan brukes om bistand som for hjemlige investeringer.
For det er jo ikke mindre viktig at bistandsmidler brukes best mulig, enn at andre offentlige midler brukes best mulig? Jeg vil heller si det er motsatt: Om norske offentlige midler brukes dårlig i Norge, er det først og fremst norske borgere og skattebetalere som sviktes. Om bistandsmidler ikke brukes best mulig, svikter vi både norske skattebetalere og alle de fattigfolk i andre land som ifølge Stortinget er tenkt å ha nytte av disse midlene. Og nettopp fordi de nevnte fattigfolka ikke har tilgang til norsk offentlighet, kan det hevdes at det er desto viktigere at det legges til rette for ettersyn som muliggjør mest mulig informert debatt om de vurderingene som gjøres før bruk av bistandsmidler. Det kan ses som en slags kompensasjon for at den viktigste parten - mottakerne - oftest ikke deltar i debatten.
Til bistandens forsvar skal det sies at man tradisjonelt har vært mye flinkere til å evaluere bruk av bistandsmidler enn størstedelen av øvrig offentlig pengebruk. Og evalueringene er – så langt ressursene tillater - systematiske, grundige, og vurderer ulike ønskede og uønskede effekter. Men evaluering er i sin natur oftest retrospektivt. Det ligger derfor i kortene at når en evaluering avdekker dårlig bruk av bistandsmidler, er det ofte for sent. Det er derfor all grunn til å flytte litt av den kritiske oppmerksomheten og ressursbruk lenger fram i tid, til tiden før man bruker penger. Her har bistanden hittil stått tilbake for øvrig norsk forvaltning.

fredag 15. januar 2016

Ordliste for bistand



Språk har betydning for hvordan man tenker, og bistanden har ikke alltid vært heldig i så måte. De innfødte i bistanden (altså de som jobber med bistand) har utviklet et helt eget stammespråk med en del ord og uttrykk som bare gir mening for dem. At de derfor er uegnet til kommunikasjon med folk utenfor stammen, er bare et av problemene. Et annet er at språket kan begrense vår egen evne til se og reflektere på hva vi holder på med. Jeg tør ikke si mer om dette her, for da må jeg bruke ordet "diskurs" og vips er vi i gang med en akademisk debatt jeg ikke gidder - men vil bare si at ett av de mange problemene med bistandens stammespråk er at det langt på vei er uttrykk for våre idealer og ikke virkeligheten. Når vi bruker ord og uttrykk ofte nok blir det fort at vi tror det er virkelighet vi snakker om. Derfor kan det være nyttig å tenke litt gjennom språket vi bruker, og derfor ordlista nedenfor.
Kom gjerne med forslag til flere ord med forklaring i kommentarfeltet!


Til folk som ikke har jobbet med bistandsforvaltning, framstår dette blogginnlegget antakelig uforståelig. Sorry til dere. Besøk heller et annet blogginnlegg.


Bekjempe. De øverste 10 google-søk som starter med «bekjempe», er: bekjempe depresjon | bekjempe kriminalitet | bekjempe nynorsk | bekjempe forkjølelse | bekjempe lus | bekjempe rasisme | bekjempe angst | bekjempe sølvkre. Det ordet har altså ikke vært særlig heldig med positive følgesvenner (og "nynorsk" kom veldig uheldig ut i lista over). Slikt sett passer det kanskje å si "bekjempe fattigdom", siden fattigdom heller ikke er noe gladord. Men det høres likevel litt vel aggressivt ut, og siden ordet ikke har så mange positive assosiasjoner tror jeg ikke det fungerer bra i en kommunikasjonsstrategi som er tenkt å skape positiv entusiasme. Det går også greit å fremme utvikling, styrke helse/utdanning/næringsliv/fyll-inn-hva-som-passer, hjelpe eller bistå, eller andre vanlige ord som skaper positive assosiasjoner.


Det sivile samfunn. Sivilsamfunnets substans og dets funksjon har vært diskutert blant filosofer og samfunnsvitere i århundrer. Ingen av disse intellektuelle kjempene tok høyde for at begrepet skulle komme til å inkludere et lite antall store internasjonale organisasjoner, nesten fullfinansiert av offentlige midler og oftest med svak lokal forankring, som villig lar seg bruke som instrument for en stats arbeid for politisk påvirkning av andre stater på måter som ville blitt regnet for ufint om statene hadde gjort det samme selv. Men det er en av de betydningene "sivilsamfunnet" har fått i bistand. En annen bruk av ordet er som betegnelse for den store underskogen av små og mellomstore "bedrifter" i fattige land etablert for å tappe bistandsmidler med en imponerende retorisk tilpasningsdyktighet. I bistand har man vanskelig å tenke seg at et land kan utvikles uten at slike organisasjoner får en helt dominerende posisjon, selv om våre egne demokratier ble utviklet uten slike organisasjoner og sivilsamfunnets generelle rolle i vår egen utvikling (eksklusive kirken og fagbevegelsen) var ganske marginal. Synspunkter hørt i "sivilsamfunnet" blir ofte tillagt mer vekt enn hva de demokratisk folkevalgte i samme land måtte mene.

Donor. Engelsk for «giver». På norsk brukes ordet brukes mest i forbindelse med organtransplantasjoner. «Giver» er et vanligere og i mine øyne bedre ord på norsk.

Eierskap. Eierskap er et juridisk og ikke et emosjonelt begrep: Eierskap overføres når giver faktisk overdrar rettigheter, ikke når mottaker «føler» eierskap. Eierskap viser til et sett med eksklusive rettigheter og kontroll over noe (Wikipedia: «the ultimate and exclusive right conferred by a lawful claim or title, and subject to certain restrictions to enjoy, occupy, possess, rent, sell, use, give away, or even destroy an item of property»). Det betyr at i ordets egentlige betydning har ingen bistandsgiver noengang hatt til hensikt å delegere eierskap over bistanden til mottaker verken legalt eller i praksis, fordi giver alltid har beholdt muligheten til å ha siste ord. Det er derfor oftest en lite velegnet metafor i bistand.

Felt. Ethvert sted kan kalles for «felt» om man foretrekker det. Men hvis man bruker «felt» om et sted der man mottar bistand og ikke om andre steder, kan det tyde på at man er i ferd med å utvikle et eget stammespråk. Et sted blir ikke mer «felt» bare fordi det er varmt eller fattig eller bistandsfinansiert. Norads lokaler er ikke mindre «felt» enn et kontor i Tanzania, og Arusha er ikke mer «felt» enn Trondheim.

Feltarbeid. Feltarbeid er en helt bestemt vitenskapelig metode (datainnsamling ved tilstedeværelse og aktiv deltakelse), og ikke en samlebetegnelse på det meste av hva en konsulent eller bistandsarbeider gjør på reise. Møter, intervjuer, dokument- eller regnskapsgjennomganger er normalt ikke feltarbeid. En reise til et fattig land er aldri et feltbesøk om man ikke skal utføre feltarbeid samtidig. Om man likevel bruker ordet, kan det gi kanskje uheldige assosiasjoner til en tid da den hvite mann besøkte de primitive stammene med tropehjelm, bærestol og notisbok. «Prosjektbesøk», «landbesøk» eller bare «reise» passer ofte bedre.

Førersetet. Det er vanlig å insistere på at mottakeren av bistand skal sitte i førersetet. Men alle som har kjørt bil i fattige land vet at det er ikke føreren som bestemmer hvor ferden skal gå. Det er det den hvite personen i baksetet som gjør. Førerens «ansvar» er stort sett begrenset til å sørge for at det går den veien personen i baksetet har bestemt, og å ta skylda om det går galt.

Global. Et ord som brukes om tema som en håndfull vestlige giverland mener er så viktig at det fortjener ekstra oppmerksomhet, og derfor setter «global» foran ordet og etablerer et eller flere «globale» institusjoner, kommisjoner, fond eller andre strukturer som får mye penger og oppmerksomhet i en allerede overlesset «global arkitektur». I praksis betyr "global" ofte "internasjonale organisasjoner og initiativ finansiert av en håndfull likesinnede vestlige stater". Antonymet til «global» er «lokal», som betegner stedet hvor dette "globale" oftest er tenkt å ha en effekt og hvor det kanskje burde kanaliseres noe mer penger og oppmerksomhet.

Godt styresett. Godt styresett er i bunn og grunn kjernen i all politisk debatt, og det fins like mange versjoner av «godt styresett» som det finnes velgere. Det er derfor nesten ubrukelig til kommunikasjon, ettersom sender og mottaker kan ha helt forskjellig oppfatning av hva det betyr. I bistand har det blitt gjort mange forsøk på generelle definisjoner av godt styresett (på det meste har vi vært oppe i 450 indikatorer), som følgelig også vil uttrykke et generelt politisk standpunkt om hva som er riktig politikk i de mer enn hundre land som mottar støtte til godt styresett. I praksis betyr "godt styresett" kanskje "liberal, demokratisk stat administrert etter nyliberal inspirasjon kjennetegnet av en tilbaketrukket stat og en forvaltning med sterke innslag av new public management". Altså ikke nødvendigvis den stat som kjennetegner perioder med sterk velstandsvekst i vår egen historie (før nyliberalismen) eller de stater som har sterkest vekst i dag.

Lokal. «Lokal» kan bety 1) noe som ligger i nærheten, eller 2) noe som er avgrenset i geografisk utstrekning. Det brukes også ofte om 3) steder som er litt spesielle og eksotiske eller om folk og skikker som er gammeldagse. Bistanden har overtatt ordet fra den gangen vi jobbet langt ute på bygda i et fattig land og var avhengige av «the locals», og ordet har kanskje fortsatt noen assosiasjoner som ikke er helt heldige. For tiden er Norads og UD lokaler i Oslo det mest «lokale» i norsk utviklingssamarbeid i minst de to første betydningene ovenfor, muligens alle tre. Om vi etterspør etter en «lokal» konsulent, spør vi altså etter en Oslo-konsulent. Vi spør iallfall ikke etter en moderne, velutdannet ekspert som bor i en hovedstad langt større enn Oslo og i et stort land som ligger langt borte og dermed det stikk motsatte av lokalt i de to første betydningene ovenfor. De fleste av bistandens dyktige hjelpere i fattige land er «nasjonale konsulenter» eller «nasjonal ekspertise», ikke «lokale», bortsett fra om ekspertisen deres er knyttet spesifikt til en landsby, bydel eller annen helt bestemt lokalitet.

Løfte. Å flytte noe eller noen til et punkt litt lenger vekk fra jordens gravitasjonssentrum, iallfall for en periode. Å løfte et land vil dermed innebære å heve landets overflate, som er en krevende jobb – og derfor er å «løfte et land ut av fattigdom» kanskje et godt bilde på hvor vanskelig bistand er, men samtidig ingen god markedsføring av bistand: Ingen vil vel gi penger til en oppgave som er helt umulig. Å løfte en person ut av fattigdom er en metafor i strid med hva man ellers har forsøkt å si i flere tiår om hvem som er og bør være den aktive og passive part i utviklingssamarbeidet. Den som løftes har normalt ingen annen rolle i prosessen enn å akseptere å bli løftet.

Institusjons-/kapasitetsbygging. Å «bygge» betyr å anlegge eller oppføre noe, og brukes mest om konstruksjon av bygninger. Det starter oftest med at man river og rydder bort det meste av det som allerede måtte være tilstede der noe skal bygges, slik at man har et flatt, åpent område hvor man setter opp en ny konstruksjon i tråd med ferdiglaget tegning. Som metafor beskriver det altså en aktivitet som står i skarp kontrast til hvordan man utvikler institusjoner, der det er bedre å starte med hva som fins allerede, forsøke å utnytte de sterke delene og fikse på de svake. I Norge sier vi "organisasjonsutvikling" om lignende aktiviteter, og det funker greit.

Partner, samarbeidspartner, samarbeidsland. Den ujevne relasjonen mellom giver og mottaker har alltid vært ukomfortabel å håndtere for politiske korrekte tenkere på giversiden. Det problemet ble langt på vei løst – på giversiden – tidlig i 1990-åra, da man bestemte seg for å språk framfor å endre praksis. Giver/mottaker-relasjonen ble omdøpt til «partnerskap», uten at det skjedde særlig substansielle grep for faktisk å endre maktforholdene i relasjonen (se også «eierskap»). ordet bidrar altså til å redusere givers ubehag ved å være del av en ujevn relasjon, uten å gjøre noe særlig med relasjonen. Genialt, hva? I mine mange samtaler med folk på mottakersiden av bistanden, blir Norge oftest omtalt som «our donor», som nok er en mer presis beskrivelse av relasjonen.


Utvikling. Samlebetegnelse for en rekke ønskede samfunnsendringer i rundt 130 av verdens relativt fattigere land som har lite annet til felles enn at de for øyeblikket er ønsket og anbefalt av vestlige givere, og at de brukes til å begrunne bistand. Slik sett kan ordet defineres slik: Utvikling er hva bistanden til enhver tid forsøker å oppnå. Slik er ordet velegnet til å skape inntrykk av kontinuitet i en bistandshistorie der giverne flere ganger har radikalt endret de politiske mål for bistanden. For andre formål er ordet nærmest ubrukelig, fordi begrepet inkluderer mange hensyn som er i innbyrdes konflikt (utvikling av noe kan bety avvikling av noe annet) og kan derfor ikke brukes til gjøre prioriteringer. Begrepet er alt for bredt til at det kan brukes om hjemlig politikk eller samfunnsanalyse uten nærmere forklaring. Bør alltid spesifiseres nærmere når det brukes. Se også dette blogginnlegget.


Se ellers klassikeren «the development dictionary» av Wolfgang Sachs! Gammel og fortsatt like gyldig!



Og du kan se min høyst personlige kåring av årets bistandsmetafor 2015.

onsdag 30. desember 2015

Årets nye bistandsmetaforer

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige.


Bistandsfolk er glade i metaforer, og når vi først har funnet en metafor som uttrykker noe meningsfullt bruker vi den ivrig, gjerne i flere tiår. De mister gjerne litt verdi etterhvert som forbindelsen mellom ordets egentlige betydning og det som forsøkes uttrykt, forsvinner fra bevisstheten. Hvis det noengang har vært en heldig forbindelse mellom disse, da (hvor ofte har du ikke hørt ambisjonen om å plassere mottakeren i førersetet? Enhver som har reist i et fattig land, vet at det oftest ikke er personen i førersetet som bestemmer. Det er det gjerne den hvite bistandsarbeideren i baksetet som gjør. Førerens rolle er å føre kjøretøyet i den retning baksetepassasjeren ønsker, og å ta skylda hvis det går galt).


Av den grunn har 2015 vært et oppløftende år, med to helt nye og svært lovende metaforer i norsk bistandsdebatt. Begge er i mine øyne presise uttrykk for noe essensielt i bistand. Begge har også en forbindelse til Civita. Om det er tilfeldig, vet jeg ikke, men kanskje det er uttrykk for at språklig nytenking har bedre kår utenfor godhetsregimet enn innenfor. Begge metaforene har dessuten også kulinarisk opphav, uten at jeg vet hvordan jeg skal tolke akkurat det.


Det startet på en Civita-frokost i april, med forsker Rune Jansen Hagen som introduserte uttrykket betasuppe, til umiddelbar applaus fra bistandskjennere i salen. "Norsk bistandspolitikk er som en betasuppe som har stått og kokt i lengre tid. Stadig nye ingredienser kastes inn. Vi har endt opp med en oppskrift som ingen kokk ville satt inn i en oppskriftsbok", sa Hagen i følge Bistandsaktuelt.


Senere kom Civitas egen bistands-skribent Nikolai Hegertun - som er fjorårets suverent viktigste nykommer i norsk bistandsdebatt - på metaforbanen. Han kalte bistand for en politisk godtepose. Det er en godtepose som enhver statsråd med tilgang til bistandsbudsjettet kan forsyne seg av, nesten uten motstand (så lenge man ikke tar for mye om gangen) for å gjøre noen nyttige politiske markeringer, smøre arbeidet for viktige diplomatiske ambisjoner og/eller tilfredsstille ulike interessegrupper og organisasjoner i nær sagt alle sektorer med midler og meningsfullt internasjonalt engasjement (dette er min tolkning, ikke Hegertuns ord). I kombinasjon med stadig nye ambisjoner, hundrevis av ulike mål og mangelen på en overordnet strategi har det i følge Hegertun resultert i en ekstremt fragmentert bistand.


Hegertun introduserte forresten enda en metafor da han sa at at godteposen ble til en verkebyll i fjor høst. Sistnevnte er også interessant, men den når ikke opp som generell beskrivelse for bistand før vi ser om høstens budsjettbråk er en engangshendelse eller en ny tradisjon kommet for å bli. Dessuten synes jeg at den brå overgangen fra den kulinariske til den medisinske sfære var uheldig rent estetisk.


Prisen for årets nykommer blant bistandsmetaforer deles altså mellom "betasuppe" og "godtepose". Ingen av dem kan sies å være i gourmet-divisjonen rent kulinarisk, men som metaforer for helt grunnleggende egenskaper ved norsk bistand mener jeg de er av ypperste klasse. På en elegant måte klarer de to ting på samme tid: De sier noe viktig som mange bistandskjennere umiddelbart kjenner seg igjen i, men som de hittil ikke har hatt gode ord for, samtidig som det er intuitivt enkelt for utenforstående å forstå hva som menes.


Eller hva mener du? Er metaforene dekkende? Har jeg glemt andre nye metaforer som fortjener honnør? Bruk kommentarfeltet!

søndag 6. desember 2015

Bistand er viktigere enn før


Du hører påstanden nærmest ukentlig for tiden: «Bistand er mindre viktig enn før». Påstanden begrunnes med tall eller grafer som viser at bistand utgjør en lavere andel av utenlandsk kapitalflyt til utviklingsland, og/eller lavere andel av landets bruttonasjonalprodukt. Og bak ordene høres ekkoet av et nostalgisk savn etter gamle dager, da det var vi som var løsningen på fattige lands utvikling fordi ingen andre var på banen.
Men selv om begrunnelsen – at bistand utgjør en stadig mindre del av økonomiflyten til og i et land – er sann, er resonnementet uholdbart og konklusjonen feil. Det er fordi det er noen implisitte forutsetninger i resonnementet som ikke holder mål.
For det første forutsettes det nødvendigvis at bistand var viktig før. Sammenhengen gjør det naturlig å tolke «viktig» som at bistand kan endre et helt lands politiske eller økonomiske utvikling. Altså at bistand var viktig for et lands utvikling.
Det er den ikke. Det vil si, bistand har nok gitt viktige bidrag til en del lands utvikling, men bare unntaksvis og i liten grad. Erfaring og forskning over flere tiår tyder på at bistand har marginal (og ikke nødvendigvis positiv) betydning for politisk, institusjonell eller økonomisk utvikling. Politikere og giverorganisasjoner har riktignok ikke helt tatt dette inn over seg og lager fortsatt politikk og strategier som om bistand kan «skape utvikling» i et land. De om det.
Under visse forutsetninger kan bistand riktignok bidra til bestemte politiske eller institusjonelle endringer. Hvilke forutsetninger som må være til stede er under debatt, men i kortversjon er det elegant formulert av Verdensbanken for lenge siden: When there is movement for change. Men det er altså å regne for unntak fra hovedregel.
Derimot forteller erfaring og forskning at bistand har gjort og kan gjøre mye for å bidra til bedre velstand og velferd for enkelte grupper i et land (fortrinnsvis de fattigste). Her tyder alt på at bistand har hatt enorm betydning for veldig mange mennesker, iallfall på kort og mellomlang sikt. I tillegg kan bistand ha stor betydning for enkelte institusjoner og ganske mange lokalsamfunn. Bistand har altså vært – og er fortsatt – svært viktig for millioner av mennesker, selv om den bare unntaksvis er viktig for et lands utvikling.  
En annen forutsetning for påstanden er at bistandens eventuelle betydning for et lands utvikling er avhengig av dens relative andel av enten bruttonasjonalproduktet eller av de samlede kapitalstrømmer til (og evt fra) et land.
Det er feil på to måter. For det første vet vi (og vi har visst i flere tiår) at penger alene gjør liten forskjell. Det er i mye høyere grad politiske og institusjonelle forhold som avgjør om bistand utgjør en forskjell. Det er godt demonstrert av at den gangen mange bistandsmottakerland var nærmest fullfinansiert av bistand, gikk utviklingen ofte i feil retning. Selv den gang gjorde bistanden også veldig mye bra for sine målgrupper og for utvalgte formål, men den endret altså ikke et lands utvikling i den retningen som giverne hadde lagt til grunn.
Den andre grunnen til at det er feil, er at det forutsetter at bistandens (positive) betydning er en funksjon av dens volum, altså at mer penger gjør større forskjell enn mindre penger. Men faktisk tyder forskning på at det faktisk kan være motsatt. Flere studier viser at bistand har avtakende grensenytte, og grensenytten kan bli negativ ved mye bistand. Det betyr i klartekst at de første bistandspengene gjør større nytte enn alle de påfølgende, og etter hvert - om et land får spesielt mye bistand - kan hver ekstra krone gjøre mer skade enn gagn. Jeg er ikke oppdatert på litteraturen her, men mange studier peker i denne retningen, for eksempel denne og denne, og det har blitt antydet at grensenytten «tipper» ved bistand på omtrent 20 prosent av BNP (men jeg må innrømme at jeg husker verken eksakt tall eller kilde på dette, så ikke siter meg på det).
De nevnte studiene er økonometriske (statistiske) analyser, som sier lite om hvorfor det er slik. Men vi har mye annen forskning som peker i retning av noen forklaringer. En opplagt årsak er at jo fattigere et land er, dess dårligere er forutsetningene for at bistand skal kunne gi gode resultater: Gode institusjoner, fungerende næringsliv ogsåvidere. Dessuten er det slik at mange av bistandens negative effekter – både økonomisk, politisk, institusjonelt – er avhengig av volum. De er ikke plass til å gå inn på det her, men de mest kjente negative effektene av bistand er makroøkonomiske effekter (inkludert varianter av «hollandsk syke»), politiske effekter (man forstyrrer ansvarliggjøring av myndighetene overfor egen befolkning – og jo større andel bistand av BNP, dess mer ødeleggende for den ønskede «kontrakt» mellom folk og stat og for incentivene til å skattlegge egen befolkning) og institusjonelle effekter (på sitt enkleste knyttet til de enorme praktiske kostnadene involvert i å håndtere store mengder bistand, i tillegg til andre effekter på institusjoner). Men kritikerne av bistand blir kanskje skuffet over at bistandens negative betydning på et lands utvikling ofte også er overvurdert, iallfall i bistandskritiske kretser. Forskning viser relativt beskjedne effekter også her.
Når disse forutsetningene faller, er det egentlig ikke noe igjen av påstanden om at bistand er mindre viktig enn før. Om bistandens betydning skal vurderes opp mot dens evne til å endre et lands utvikling, har den nemlig aldri vært viktig. Og at den utgjør en mindre andel av et lands økonomi enn før, er ikke et argument for at dens viktighet blir redusert.
Derimot er det mulig å dra et annet resonnement.
All tilgjengelig evidens tyder nemlig på at bistand er mer effektiv nå enn før. Det er budskapet fra såkalte syntese- eller metastudier av enkeltprosjekter (det mest omfattende forsøk på å samle slike er gjort av Roger Riddel, og en kortversjon fins her), og det samme bildet framkommer i mange statistiske studier av de aggregerte effekten på makronivå. Da tenker jeg mest på at studier som ser på velferdsindikatorer som helse, utdanning og fattigdomsindikatorer – som mest presist reflekter hovedmålet med størstedelen av bistanden – som stort sett konkluderer positivt, og mange viser at effekten er bedre nå enn før. De mange studiene av effektene av bistand på vekst legger jeg litt mindre vekt på siden vekst ikke har vært et hovedmål for størstedelen av bistanden på flere tiår – men også disse peker på at effekten er mer positiv nå enn før.
Det er mange sannsynlige grunner til det: Forhåpentligvis har giverne lært av erfaring slik at bistanden er blitt bedre med tiden. Like viktig er det nok at institusjonene på mottakersiden er enormt mye bedre enn de var for noen tiår siden, og bistanden kan derfor tas i bruk av flere høyt kompetente folk og effektive institusjoner enn noen gang før, slik at den brukes bedre. Jeg tror den siste forklaringen er viktigst, altså at det er mottakersiden som er blitt bedre til å bruke ressurser godt, ikke at vi på giversiden er blitt bedre. Men dette er strengt tatt ikke viktig for andre enn oss og vårt selvbilde: Hovedsaken er at bistand - hvorav størstedelen alltid har virket - sannsynligvis virker bedre enn noensinne.
Paradoksalt nok er dette antakelig også et resultat av bistandens lavere relative betydning i et lands økonomi, fordi det er så mange andre ting som skjer i et land i vekst at bistanden lettere kan inngå i positive «spiraler» som kan føre til bredere og mer langsiktige resultater. På sitt enkleste: Jenta som får bistandsfinansiert utdanning har mye større sjanse for å få seg jobb nå enn før. Det har selvsagt alt å si for hvor mye positiv endring bistanden kan skape.
Bistandens evne til å endre et lands institusjonelle, politiske eller økonomiske utvikling er vanskeligere å vurdere (og som sagt har den evnen alltid vært svært begrenset), og vurderingene vil nok sprike i alle retninger avhengig av hvilket land og hvilken politisk interesse man ser på. Men det finnes ingen erfaring som tilsier at bistandens evne til å endre en stats utvikling er en funksjon av bistand volum relativt til andre økonomiske størrelser. Politiske og institusjonelle endringer kan ikke kjøpes, men kan muligens skje om bistand spiller i samme retning som andre prosesser i landet. Og slike prosesser er det mye flere av nå – og de liberale, demokratiske idealene og de politiske interessene som forsøkes fremmet gjennom bistand har også bedre grobunn i mange land enn tidligere. Så mulighetene er absolutt tilstede for at også disse formål med bistand har større sannsynlighet for suksess.
Med andre ord: Bistand er viktigere enn noensinne, om vi tenker på dens effektivitet som virkemiddel for å redusere fattigdom eller oppnå andre av de utviklingspolitiske mål som er satt for bistanden. I tillegg er risikoen for de mest kjente negative effektene av bistand lavere enn tidligere.

Altså er bistanden viktigere enn før for millioner av mennesker, og omtrent like uviktig for staters utvikling som den alltid har vært – men muligens med noe større sjanse for å lykkes i sistnevnte ambisjon enn før. Og argumentet for denne påstanden er altså de samme tallene som tidvis blir brukt som argument for det motsatte.
Så slutt å si at bistand er mindre viktig. Hvis du absolutt vil snakke ned bistanden, så fins det mange bedre resonnementer å dra. Det er mye kritisk å si om bistand, men ikke at den er uviktig – om du med «viktig» mener dens evne til å nå de målene som er satt for bistand. At den er uviktig for et lands utvikling i store trekk, er ingen nyhet.
Riktignok kan det hende at det er en annen implisitt forutsetning i påstanden om at bistand er mindre viktig, nemlig at tradisjonell bistand er mindre viktig enn før. Men det argumentet faller på sin egen irrelevans. For det første er det så selvfølgelig at det nærmer seg en tautologi: Det meste av det som er tradisjonelt mister jo sin betydning når verden forandrer seg. Dampmaskinen er mindre viktig enn før, men ikke jernbane. For det andre er det ingen som er det minste uenig i påstanden, så det er ikke vits i å se det. Praktisk talt alle som uttaler seg om bistand sier jo noe lignende (selv har jeg skrevet bok om saken). Problemet er det fins hundrevis av forskjellige forståelser av hva «tradisjonell» betyr og hva den nye bistanden skal innebære, men så langt kommer vi sjelden i denne debatten – og derfor er påstanden om «tradisjonell» versus «moderne» bistand i seg selv ganske verdiløs, om man ikke spesifiserer nærmere.
Noen later for øvrig til å mene at det er ordet «bistand» som er tradisjonelt og bør ut. Det er et legitimt synspunkt, men har i første omgang mest språklig relevans: vi snakker uansett om bruk av midler på et mandat fra Stortinget som fortsatt kaller det Internasjonal Bistand. Uansett hva du selv ville ønske å kalle de pengene, har altså forutsetningene aldri vært bedre for at de skal kunne gjøre den jobben de er satt til. Slik forstått har bistand aldri vært viktigere enn nå.

Ps. Et helt annet spørsmål er om behovet for bistand er mindre enn før. Det er det ikke. Det er i dag flere fattige enn det fantes innbyggere i de fattigste landene da vi begynte med bistand (i 1960 var den samlede befolkningen i de såkalte «less developed countries» på 2.1 milliarder. Om vi ikke avgrenser oss til de desperat fattige, men tar i betraktning de som «bare» er fattige, f eks har mindre enn to dollar om dagen, er antallet større i dag). Det er også mye større forskjell på fattig og rik enn den gang. Og som sagt er bistanden dokumentert mer effektiv enn den gang. Med andre ord: Om det var grunn til å begynne med bistand, er det grunn til å fortsette med bistand i dag. Ingen av de opprinnelige forutsetningene har endret i bistandens disfavør. Så om vi skulle slutte med bistand nå, må det være fordi vi har endret oss, ikke fordi verden er i endring.

søndag 29. november 2015

Ansvarliggjøring i utenrikspolitikken


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som tidligere utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

Etter noen uker med noen tøffe tak i media for de som har ansvar for utviklingspolitikk, kan det være greit å minne om at det pleier ikke være slik. I en tidligere jobb som forsker var jeg ansvarlig for en studie av hvordan politikere med ansvar for utenrikspolitikk blir møtt av media. Den akademiske kverna maler langsomt og resultatene ble ikke publisert før nå i sommer. Det ble publisert i Norsk medietidsskrift, men jeg synes resultatene er viktige også for andre enn de som leser slike tidsskrifter. Dette handler nemlig ikke bare om medier og det offentlige ordskiftet, men om et særtrekk ved utenriks- og utviklingspolitikken av mer generell relevans.
I undersøkelsen (som raust nok var finansiert av UD) tok vi for oss et utvalg Dagsnytt 18-sendinger, avisreportasjer, kronikker og debattinnlegg med tanke på hvordan statsrådene med ansvar for utenrikspolitikk møtes i media sammenlignet med andre statsråder. Medieviter Katrine Ziesler analyserte hvert enkelt innslag før vi sammen analyserte resultatene statistisk. Resultatene var overbevisende: Statsråder med ansvar for utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) kommer mye oftere i media enn sine kolleger, og har det mer komfortabelt når det skjer. De får i større grad sette dagsorden selv, de slipper ofte kritiske motspørsmål fra journalister, og må sjeldnere møte kritikere eller opposisjonspolitikere. Og de får nyte et privilegium som svært få politikere noen gang får oppleve: De kan presentere sine egne analyser uimotsagt slik at de framstår som ekspertkommentar snarere enn som meningsbærer i en sak. Slik kan de innta en rolle som nærmest hevet over politikken, med den autoritet det innebærer.
Hvorfor er dette viktig? Ikke bare fordi det betyr at utenrikspolitikken ikke får den debatten dette politikkområdets viktighet fortjener, men også fordi det er en del av et større bilde. Dette er nemlig bare ett av flere særtrekk ved utenrikspolitikken. Hver for seg er de ikke er så dramatiske, men samlet sett gjør de at utenrikspolitikk skiller seg fra annen politikk når det gjelder i hvor stor grad de ansvarlige blir utfordret, ansvarliggjort og følgelig korrigert i sitt arbeid.
Dette gjelder både utenriks- og utviklingspolitikk, men her vil jeg bare snakke om særtrekk ved sistnevnte, som er min hovedinteresse.
Et åpenbart skille er rent strukturelt: Utviklingspolitikken har en egenskap som skiller den fra all annen politikk ved at den demokratiets viktigste form for ansvarliggjøring ikke trer i funksjon: De som er tiltenkt å ha nytte av utviklingspolitikken (fattige i andre land) stemmer ikke ved norske valg og kan ikke kaste en politiker som ikke leverer - og i praksis har de heller ikke nevneverdig tilgang til norske velgere gjennom norske media. Vi kan legge til at stortingspolitikerne står demokratisk ansvarlig overfor sine egne hjemfylker og (selvsagt) ikke overfor folk i utlandet som berøres av norsk politikk.
Videre er det utenrikspolitiske ordskiftet (inklusive utviklingspolitikken) gjenstand for en egen historisk tradisjon med nær allmenn enighet om at dette politikkområdet bør være «hevet over» hjemlig politisk debatt og helst (med noen viktige unntak) bør preges av konsensus. Dette er godt beskrevet av medforfatter Halvard Leira i den nevnte artikkelen.
I tillegg lider det utviklingspolitiske ordskiftet av at de mest aktive deltakerne representerer et svært smalt spekter av politikkområdet. Feltet domineres av frivillige organisasjoner som er mest opptatt av egne inntekter eller nøye utvalgte politiske markeringssaker og lite mer. Disse viser for eksempel nærmest null interesse for hvordan størstedelen av bistandsbudsjettet blir brukt, så lenge de selv og/eller deres hjertesaker får tilgang til dette budsjettet eller deres politiske markeringssaker får oppmerksomhet. Disse kan nok være plagsomme (noe de siste ukene har demonstrert), men de er altså smalspektret og bidrar i liten grad til bred ansvarliggjøring for hvordan politikkområdet forvaltes.
Vi har også en liten håndfull av forskere og synsere som uttaler seg. De mest kritiske av disse ytrer seg ofte om det utviklingspolitiske prosjektet generelt, ofte på tynt empirisk grunnlag. I debatt er slik generell kritikk ganske enkelt å håndtere av de ansvarlige statsråder, som kan diskutere på mer normativt grunnlag uten å måtte forsvare hvordan de selv forvalter politikkområdet. Slik kritikk er uansett ingen trussel for statsrådene, som vet at de har Stortinget med seg og at det tross synkende tillit til forvaltningen er massiv og langvarig støtte i folket til det utviklingspolitiske prosjektet.
Det kan tenkes at det offentlige ordskiftet er i ferd med å endre seg etter at Civita har kommet på banen med mer bredsprektret kritikk av hvordan det utviklingspolitiske prosjektet forvaltes. Agenda følger etter med lovende problemstillinger, foreløpig i form av viktige og velformulerte spørsmål som er for generelle til at de på kort sikt vil kunne bidra til ansvarliggjøring. Disse to kan være en game changer i offentlig debatt om utviklingspolitikk, men det gjenstår å se. Det kan forresten godt tenkes at jeg overdriver forskjellen mellom utviklingspolitikk og andre politikkområder i det offentlige ordskiftet, for andre felt er nok også preget av smale interesser, men det er altså bare ett av flere brikker i et større bilde.
En annen del av dette bildet er rent organisatorisk. Utenrikspolitikk (inkludert utviklingspolitikk) er nemlig fra et forvaltningsmessig synspunkt mer sentralisert og mer isolert enn annen politikk. De fleste departementer er relativt små, men gjerne omgitt av underliggende etater med spesifikke forvaltningsoppgaver, rådgivende funksjoner, tilsynsfunksjoner eller annet. De har gjerne også direkte relasjon til en mengde andre offentlige institusjoner, kommuner, private eller offentlige bedrifter eller andre som de er helt avhengig av for å lykkes og derfor må forholde seg til i et noenlunde gjensidig styrkeforhold. Ingen av disse andre aktørene har selvsagt mandat til å kontrollere eller kvalitetssikre departementets arbeid (det er det bare Stortinget som har, direkte og via Riksrevisjonen), men samlet betyr det likevel at departementet ikke kan utforme, tolke eller gjennomføre politikk uforstyrret av andre som har kompetanse og interesser på samme felt. Departementet må forholde seg til interesser, normer og faglige vurderinger hos disse andre aktørene, som også vil korrigere om departementet over tid skulle utvikle et virkelighetsbilde som stemmer dårlig med det som fins hos praktikerne og forskerne i feltet. Og journalister har innsyn i korrespondansen med disse.
UD er til gjengjeld en mye større organisasjon enn de andre departementene og gjør det meste av jobben innomhus (da regner jeg ambassadene som «innomhus»). Det må derfor i mindre grad forholde seg til andre aktører som kan utfordre virkelighetsbilder, kritisere beslutninger eller på andre måter korrigere politikken. På kort sikt er det derfor mindre avhengig av at andre er enige med dem for at de skal få gjort jobben sin. Det plages ikke i samme grad av kommuner som sier at «dette går ikke», bedrifter som sier at «under slike forutsetninger gidder vi ikke», berørte parter som roper om feilprioritering (bortsett fra de nevnte særinteressegruppene) eller fagmiljøer og tilsyn som over tid setter nye standarder som også departementet må forholde seg til – bare en mengde tilskuddsmottakere som stort sett tar det de får av tilskudd og aksepterer de føringer som måtte komme på kjøpet.
For all del: Vi har jo Norad, som gjør en viktig jobb på dette området og kan fungere som et korrektiv. Norad har som formelt mandat blant annet å «bistå Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene i arbeidet med kvalitetssikring av norsk utviklingssamarbeid». Men dette skjer stort sett bare på bestilling fra departementet eller ambassadene. Fagdirektoratet tar altså bare del i kvalitetssikring av bistand når dette blir etterspurt av de som har ansvar for det som skal kvalitetssikres. Det er også de samme som bestemmer hvorvidt Norads råd skal følges. Størstedelen av utviklingspolitikken utformes og implementeres uten at noen ta hensyn til Norad.
Ved siden av disse eksterne forholdene kan det også være interessant å se på den interne dynamikken en statsråd må forholde seg til. Mange har pekt på en tendens til at departementene i økende grad ser på sin viktigste rolle som å være et sekretariat for sin politiske ledelse, og dette er mer eller mindre allment akseptert. Dette kan gå på bekostning av departementenes rolle som fagmiljøer med egentyngde, gjerne med ambisjoner om å kvalitetssikre og om nødvendig korrigere sin egen politiske ledelse, kanskje nærmest å «disiplinere» dem så de ikke slipper sine egne politiske ambisjoner helt løs (Finansdepartementet er et eksempel på en slik rolle). Hvor UD er plassert på denne «skalaen» har noe å si for intern dynamikk, og hvis UD ser på sin primære rolle som et politisk sekretariat (som i så fall er Norges største) har det betydning hvordan departementet vurderer hva som er et sekretariats oppgave. På en eller flere indirekte måter har det kanskje også betydning at UD er det eneste departementet som systematisk utdanner (og dermed sosialiserer) størsteparten av sine egne framtidige ledere gjennom aspirantkurset.
Et unntak fra bildet ovenfor er Norads evalueringsarbeid, som jeg jobber med. Vi har en egen instruks som tillater oss å evaluere en hvilken som helst del av norsk bistand på eget initiativ, og ett av våre uttalte mål er ansvarliggjøring. I tillegg gjør Riksrevisjonen godt arbeid innenfor sine rammer.
Men disse to institusjonene – Evalueringsavdelingen og Riksrevisjonen – er nærmest alene i arbeidet med å bidra til mer bredspektret ansvarliggjøring og eventuelt korrigering av de som gjør beslutninger om bruk av bistandsmidler. Som nevnt får vi forhåpentligvis selskap av tenketankene etterhvert.
Jeg kan ikke snakke om Riksrevisjonen, men når det gjelder evalueringsarbeidet syns jeg vi tidvis har lykkes godt med det. Men dette arbeidet preges av sterke begrensninger. Evalueringer er veldig dyre, og budsjettet er begrenset (i fjor brukte vi 12,5 millioner kroner til å evaluere den delen av bistanden som UD er ansvarlig for). Dessuten er evalueringer oftest tilbakeskuende og det tar lang tid å gjøre ordentlig evalueringsarbeid, så vi kan oftest ikke være på banen når det gjelder: Det kan ofte ta flere år fra et vedtak skjer til en evaluering kan bidra til ansvarliggjøring. Dessuten er evalueringene begrenset til det som kan slås fast med ganske stor sikkerhet: For å bevare vår troverdighet kan vi bare snakke om det som er basert på gode data og holdbare metoder – et hensyn som andre institusjoner, og særlig journalister og velgere, ikke lar seg affisere av når de holder andre departementer ansvarlig for sin politikk.
Med andre ord: Selv om vi (og Riksrevisjonen) gjør et viktig arbeid, og selv om vi løser jobben vår godt med de ressurser vi har, er det ikke i nærheten av å kunne balansere den form for ansvarliggjøring og korrektiv som representeres av den kombinasjonen av institusjoner og fagmiljøer, journalister og til syvende og sist velgere som de ansvarlige i andre departementer må forholde seg til.
Utenrikspolitikken er fortsatt preget av svakere forutsetninger for ansvarliggjøring og dermed korrigering av politikkens utforming og gjennomføring enn andre politikkområder. Det privilegiet som vi dokumenterte at utenrikspolitikerne har i Dagsnytt 18, gjelder altså til en viss grad for andre deler av deres arbeidsdag, sammenlignet med arbeidsdagen til de fleste av deres kolleger i andre departementer. Og ja, jeg vet at dette er et litt umusikalsk tidspunkt å snakke om dette på, gitt at vi i det siste har hatt mer bråk i mediene om utviklingspolitikk enn på mange år. Men det er altså nettopp derfor det kan være greit å nevne det. De siste ukene er sannsynligvis et unntak og ikke regelen.

Ps. Ikke glem å lese selve artikkelen!

Ytringer og lojalitetsplikt - igjen


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.



Det ble mer oppmerksomhet om et tidligere innlegg enn jeg syntes var behagelig, så jeg tok en liten pause for å unngå å bli enda mer involvert i debatten mellom norske frivillige organisasjoner og UD. Men nå er budsjettstormen over og jeg kan fortsette. Dette innlegget handler om å ytre seg som offentlig ansatt, og er for spesielt interesserte (se også dette innlegget). For de som er mer interessert i utviklingspolitikk anbefaler jeg andre innlegg.
Frie ytringer er en risikosport når man ikke vet hvordan de blir sitert og videreformidlet, og i skjæringspunktet mellom en offentlig ansatts ytringsfrihet og lojalitetsplikt er det mange gråsoner. Derfor var jeg ganske nervøs for hvordan innlegget om Prop 1 S Tillegg 1 ville bli mottatt og brukt. Pussig, forresten, hva det gjør med en å jobbe i byråkratiet: Man blir så fort nervøs, særlig i møte med gråsoner, eller i det hele tatt om man gjør noe uvanlig som mange har meninger om. Det er litt uforståelig, siden vi norske statsansatte har bortimot verdens tryggeste jobber, og i mitt tilfelle gjorde jeg ikke annet enn å utøve en grunnlovsfestet rettighet som attpåtil er ønsket av myndighetene.
På den bakgrunn, delvis som et slags terapeutisk øvelse for meg, delvis fordi det har vært ulike meninger om saken og delvis fordi det kanskje kan være til nytte for andre statsansatte som vurderer frie ytringer men kjenner på nervøsiteten, tillater jeg meg noen vurderinger nå i etterpåklokskapens lys. Var det riktig å ytre seg?
At det aktuelle innlegget hadde offentlig interesse er allerede bekreftet av all omtalen og de mange delinger. Det er i seg selv en god nok grunn til å ytre seg – særlig når det dreier seg om hvordan man gjør beslutninger om skattepenger, hvor folk flest har legitim interesse. At innlegget i noen tilfeller ble tatt til inntekt for argumenter som ikke direkte kunne utledes fra mine blogginnlegg, er et klart minus. Men slik risiko er uunngåelig (særlig når det er opportunt for enkelte aktører å «misforstå» en ytring i en bestemt retning), og bør bare unntaksvis lede til at man holder kjeft.
Likevel er det ikke alt som har offentlig interesse som kan ytres av offentlig ansatte. Vi er bundet av lojalitetsplikten. Den er såkalt ulovfestet og derfor ikke særlig godt spesifisert, noe jeg egentlig synes er uheldig - og en mulig grunn til at så få offentlig ansatte ytrer seg offentlig: i møtet med gråsoner har offentlig ansatte en tendens til å velge sikreste løsning, som oftest er å sitte ganske stille.
Men noen prinsipper er i det minste klart uttalt. Det viktigste gjelder ytringer som skader eller kan skade arbeidsgivers interesse på en unødvendig måte, og det presiseres at man snakker om legitime interesser. Jeg klarer ikke se at min arbeidsgiver Norad kom dårlig ut av noen omtaler av blogginnlegget – og det gjelder heller ikke av noen av de tilfellet der blogginnlegget ble «misforstått» i en pågående politisk debatt.
Snarere tvert om: De siste ukene har det vært større oppmerksomhet om behovet for faglige vurderinger i prioritering av bistandsmidler enn kanskje noen gang tidligere. For et fagdirektorat er dette godt nytt. Det ble til og med oppmerksomhet rundt hvorvidt Norad hadde blitt tatt med på råd, noe som kanskje kan fungere som et incentiv til å rådspørre Norad i større grad ved en senere anledning og dermed øke Norads innflytelse. Dette kan selvsagt ikke tilskrives mitt blogginnlegg, men kanskje har jeg bidratt litt. I så fall har mine private ytringer ikke bare ikke vært til skade, men faktisk til nytte for min arbeidsgivers legitime interesser. Check.
Det mest uheldige med blogginnlegget var at det kan ha skapt noe forlegenhet og ekstraarbeid i Utenriksdepartementet. Det er høyst beklagelig, og et stykke på vei ufortjent med tanke på alle de enormt kompetente og dedikerte arbeidshestene som hadde jobbet hardt og lenge i forkant av mediestormen. Jeg er faktisk usikker på i hvilken grad lojalitetsplikten til ansatte også skal innebære hensyn til «eierens» interesser (hvis noen jurister eller andre eksperter har synspunkter på det, så bruk kommentarfeltet). Uansett: det er vanskelig å se for seg at oppmerksomheten kan sies å ha skadet UDs legitime interesser. Og om så skulle ha skjedd, kan det hevdes at lojalitetsplikten bare gjelder om ytringer unødvendig skader arbeidsgivers interesser, og i dette tilfellet ser jeg det som umulig å fremme de aktuelle argumentene uten at det ble litt ukomfortabelt i departementet.
Departementets komfort er uansett ikke i min arbeidsgivers (Norad) legitime interesse. Snarere tvert imot: litt av ideen med å ha direktorater er jo nettopp å ha litt avstand til departementet, noe som ofte vil være uforenlig med å ta hensyn til departementets komfort. Så vidt jeg har sett, finnes ingenting i Norads formelle oppdrag (da tenker jeg i hovedsak på instruksen og tildelingsbrevene) som kan tolkes som at vi skal ta hensyn til departementets komfort. Og et direktorat kan selvsagt ikke la seg styre etter uformelle signaler eller forventninger fra departementet (det skulle ha tatt seg ut).
Jeg mener altså at jeg foreløpig har holdt meg innenfor lojalitetsplikten. Kanskje var det litt flaks, for dette er som sagt et risikoaktivitet. Men i møte med risiko er det oftest ikke riktig å ikke gjøre noe som kan framstå litt risikabelt. For mangel på offentlig debatt (eller nesten like ille: en debatt preget av en liten gruppe aktører med smale interesser) ville tross alt vært verre.

onsdag 4. november 2015

Bare nevner det


På bakgrunn av enkelte henvisninger til et tidligere blogginnlegg tenkte jeg bare å nevne at rent generelt ser jeg ikke gode faglige grunner for å beskytte bistand via sivilsamfunnet om det skal kuttes i bistandsbudsjettet. Jeg sa bare at det var vanskelig å finne generelle faglige grunner for det motsatte: å kutte vesentlig mer i denne "kanalen" enn i andre deler av budsjettet. Om noen skulle ha forstått blogginnlegget i en annen retning, er det en misforståelse - i beste fall. 
Når vi først er i gang, så er det lett å finne gode faglige argumenter for å opprettholde en høy andel støtte til multilaterale organisasjoner. Og jeg ser strengt tatt ikke særlig gode bistandsfaglige argumenter for å binde deler av den norske bistanden til norske sivilsamfunnsorganisasjoner i det hele tatt, for den saks skyld (den øvrige bistanden er jo stort sett avbundet). Faglige argumenter kan føres i flere retninger.

Dette høres kanskje ut som faglig ansvarsfraskrivelse. Det er det ikke, det er bare uttrykk for en ryddig arbeidsdeling: En sammenligning mellom "kanaler" for bistand kan ikke gjøres fra bar bakke. Det kan bare gjøres med referanse til en eller annen form for standard i form av en ide for hva man vil med bistanden, og det må formuleres spesifikt nok til at fagfolk kan gjøre sine vurderinger. Hva man vil med bistanden er et politisk og ikke faglig spørsmål som jeg ikke har noe med (noe jeg er glad for, for det er mye vanskeligere enn det umiddelbart høres ut som). Når målene er gitt, kan fagfolk sammenligne. Det vil fortsatt være veldig vanskelig fordi de ulike "kanalene" har veldig ulik natur og tjener forskjellige funksjoner, og enhver sammenligning vil også innebære mye usikkerhet og vil aldri yte full rettferdighet overfor hver enkelt organisasjons særtrekk. Det blir ikke mindre faglig av den grunn, men det gjør at det (gitt de siste dagers begivenheter) er greit å minne om at vi aldri vil komme helt i mål med en endelig "faglig fasit" - noe som ikke endrer det faktum at faglige vurderinger vil kunne være nyttige som grunnlag for og supplement til andre vurderinger.

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.

fredag 30. oktober 2015

Prop. 1 S Tillegg 1


Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.



Det holder hardt å holde tilbake enkelte meningsytringer om prioriteringene som er foreslått i tillegget til statsbudsjettet, men ambisjonen med denne bloggen er å dele faglige vurderinger (sett med forvaltningen som utkikkspunkt) og ikke politiske ytringer. 

Slik sett burde dette innlegget ideelt sett ha vært en kommentar til det faglige grunnlaget for prioriteringene. Men de er det dessverre ikke så mye å si om, for endringsforslagene i tilleggsproposisjonen er ikke begrunnet. Vi vet derfor ikke hva slags beveggrunner UD måtte ha for sine forslag.

På generelt grunnlag vet vi imidlertid at det faglige grunnlaget for å gjøre prioriteringer i bistand er ganske begrenset, om «faglig» skal innebære vurderinger av kvaliteten og effektiviteten på ulike deler av bistanden. Som forklart i et annet innlegg står det ikke spesielt godt til med kunnskapen om slikt i norsk bistand, og ifølge en rapport skyldes det blant annet at informasjon om bistandens effekter i praksis ikke har vært særlig høyt etterspurt fra høyere hold.

I stedet for å diskutere de faglige begrunnelsene, vil jeg derfor forsøke å si litt om i hvilken grad de foreslåtte endringer forholder seg til den generelle faglig innsikten vi har innenfor bistand.

Det mest påfallende er kanskje de sterke kuttene i støtten til frivillige organisasjoner, sammenlignet med støtte til de multilaterale organisasjonene. Den prioriteringen fins det ingen generelle faglige argumenter for. Så vidt jeg har sett, har ingen studier konkludert med at bistand via FN eller utviklingsbankene holder bedre kvalitet eller er mer effektiv enn støtte via profesjonelle frivillige organisasjoner (og fordi de har så ulik natur ville det vært vanskelig å gjøre en slik sammenligning). Mitt inntrykk er uansett at norsk støtte via de frivillige organisasjonene generelt er gjenstand for mer systematiske faglige vurderinger enn støtte via multilaterale kanaler (særlig om vi regner "per krone"), og de frivillige organisasjonenes virksomhet virker å være under strengere kontroll (uten tvil om vi regner "per krone") med tanke på effektivitet, resultatoppnåelse, korrupsjonssikring og slikt (og de har generelt kommet ut av slike kontroller med ståkarakter). Riktignok har Norad også gjort et solid stykke arbeid med å vurdere de største FN-organisasjonene, og vi må selvsagt legge til grunn at dette arbeidet er grundig hensyntatt i budsjettprioriteringene. For det er jo derfor vi har et fagdirektorat?

På noen områder kan det paradoksalt nok faktisk virke som prioriteringene har skjedd på tvers av faglige råd. For eksempel er de to organisasjonene som har vært gjenstand for de desidert mest kritiske evalueringene fra Norads side i år (i ett tilfelle handlet det om at store deler av virksomheten samsvarte dårlig med norske utviklingspolitiske prioriteringer, og i det andre tilfellet handlet det om svak kvalitetssikring), nærmest for budsjettvinnere å regne selv etter tilleggsproposisjonen. En av dem slapp helt unna ostehøvelen på tross av at den representerer den kanskje største enkeltbevilgning på hele budsjettet. Den andre fikk et nærmest symbolsk kutt. Forstå det den som kan.

I mangel av et tydelig faglig grunnlag for prioriteringene kan det være fristende å søke etter hvilke andre kriterier som ligger til grunn. Jeg vil ikke spekulere i disse, men jeg synes det er i offentlig interesse å få vite.

Uavhengig av hva som er kriterier og motivasjon for å kutte, kan vi i alle fall slå fast noen mulige konsekvenser. Jeg går ikke inn på konsekvensene av kutt i hvert enkelt tilskudd (det har jeg ingen forutsetninger for å si noe om), men på overordnet nivå.

Først en ikke-konsekvens: Kuttene vil ikke bidra i særlig grad til målet om konsentrasjon av bistanden. Man har kuttet litt her og der med en ujevn ostehøvel, tilsynelatende uten å kutte ut noen satsinger helt. Her ser det ut som om UD kan ha gått glipp av en sjeldent god mulighet til å demonstrere evne til å følge opp sine egne ambisjoner om konsentrasjon. Departementet fikk på en måte muligheten til å avlegge svenneprøven i en av bistandens vanskeligste oppgaver, men synes ikke å ha vært helt heldig med resultatet og vi får et bistandsbudsjett neste år som er omtrent like spredt som i år.


En mulig konsekvens av kuttene (om de blir vedtatt) vil imidlertid kunne merkes i UD, som kanskje vil få en enklere jobb neste gang det må kuttes. Ikke fordi man har investert i et bedre faglig grunnlag for prioritering av bistand i framtiden, som jeg tok til orde for i et annet innlegg (spissformulert: med gode faglige vurderinger kunne budsjettreduksjonen ha ført til at den samlede bistanden ble bedre, ved å kutte i «daukjøttet»). Nei da. UD vil få det enklere av en annen grunn: De som ser ut til å få de tøffeste kuttene er tilskudd de samme aktørene som typisk vil kunne uttale seg kritisk om UDs prioriteringer – uavhengig forskning, frivillige organisasjoner og nå sist fagbladet Bistandsaktuelt. Så istedenfor å investere i bedre faglig grunnlag for neste runde med budsjettkutt, kan man sies å ha «investert» i litt mer arbeidsro neste gang. Det er da noe.


(Ps. På bakgrunn av hvordan dette innlegget er blitt brukt til inntekt for påstander om at støtte til frivillige organisasjoner er bedre bruk av bistand enn f eks støtte til multilaterale organisasjoner vil jeg presisere at det har jeg ikke sagt noe om og dette innlegget kan ikke brukes til inntekt for en slik påstand. Jeg sier bare at jeg ikke finner faglig grunnlag for den motsatte påstand. Som antydet er en sammenligning vanskelig og sammenligningen er til en viss grad avhengig av hvilke mål og prioriteringer man har for bistand, altså politiske avveininger. Først når de politiske avveiningene er avklart, kan man forsøke å sammenligne).


(Ps II. Liten endring: jeg har fjernet en setning (som etterlyste begrunnelse for kuttforslagene) på bakgrunn av noen twitter-meldinger som brukte den setningen på en måte som ufrivillig gjorde meg til aktør i en debatt med Utenriksministeren, noe som ikke er min rolle).