Prop. 1 S Tillegg 1

Innlegg på denne bloggen er rene private ytringer, og eventuelt sammenfall med synspunktene til min arbeidsgiver er helt tilfeldige. Ved referering eller sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.


Det holder hardt å holde tilbake enkelte meningsytringer om prioriteringene som er foreslått i tillegget til statsbudsjettet, men ambisjonen med denne bloggen er å dele faglige vurderinger (sett med forvaltningen som utkikkspunkt) og ikke politiske ytringer. 

Slik sett burde dette innlegget ideelt sett ha vært en kommentar til det faglige grunnlaget for prioriteringene. Men de er det dessverre ikke så mye å si om, for endringsforslagene i tilleggsproposisjonen er ikke begrunnet. Vi vet derfor ikke hva slags beveggrunner UD måtte ha for sine forslag.

På generelt grunnlag vet vi imidlertid at det faglige grunnlaget for å gjøre prioriteringer i bistand er ganske begrenset, om «faglig» skal innebære vurderinger av kvaliteten og effektiviteten på ulike deler av bistanden. Som forklart i et annet innlegg står det ikke spesielt godt til med kunnskapen om slikt i norsk bistand, og ifølge en rapport skyldes det blant annet at informasjon om bistandens effekter i praksis ikke har vært særlig høyt etterspurt fra høyere hold.

I stedet for å diskutere de faglige begrunnelsene, vil jeg derfor forsøke å si litt om i hvilken grad de foreslåtte endringer forholder seg til den generelle faglig innsikten vi har innenfor bistand.

Det mest påfallende er kanskje de sterke kuttene i støtten til frivillige organisasjoner, sammenlignet med støtte til de multilaterale organisasjonene. Den prioriteringen fins det ingen generelle faglige argumenter for. Så vidt jeg har sett, har ingen studier konkludert med at bistand via FN eller utviklingsbankene holder bedre kvalitet eller er mer effektiv enn støtte via profesjonelle frivillige organisasjoner (og fordi de har så ulik natur ville det vært vanskelig å gjøre en slik sammenligning). Mitt inntrykk er uansett at norsk støtte via de frivillige organisasjonene generelt er gjenstand for mer systematiske faglige vurderinger enn støtte via multilaterale kanaler (særlig om vi regner "per krone"), og de frivillige organisasjonenes virksomhet virker å være under strengere kontroll (uten tvil om vi regner "per krone") med tanke på effektivitet, resultatoppnåelse, korrupsjonssikring og slikt (og de har generelt kommet ut av slike kontroller med ståkarakter). Riktignok har Norad også gjort et solid stykke arbeid med å vurdere de største FN-organisasjonene, og vi må selvsagt legge til grunn at dette arbeidet er grundig hensyntatt i budsjettprioriteringene. For det er jo derfor vi har et fagdirektorat?

På noen områder kan det paradoksalt nok faktisk virke som prioriteringene har skjedd på tvers av faglige råd. For eksempel er de to organisasjonene som har vært gjenstand for de desidert mest kritiske evalueringene fra Norads side i år (i ett tilfelle handlet det om at store deler av virksomheten samsvarte dårlig med norske utviklingspolitiske prioriteringer, og i det andre tilfellet handlet det om svak kvalitetssikring), nærmest for budsjettvinnere å regne selv etter tilleggsproposisjonen. En av dem slapp helt unna ostehøvelen på tross av at den representerer den kanskje største enkeltbevilgning på hele budsjettet. Den andre fikk et nærmest symbolsk kutt. Forstå det den som kan.

I mangel av et tydelig faglig grunnlag for prioriteringene kan det være fristende å søke etter hvilke andre kriterier som ligger til grunn. Jeg vil ikke spekulere i disse, men jeg synes det er i offentlig interesse å få vite.

Uavhengig av hva som er kriterier og motivasjon for å kutte, kan vi i alle fall slå fast noen mulige konsekvenser. Jeg går ikke inn på konsekvensene av kutt i hvert enkelt tilskudd (det har jeg ingen forutsetninger for å si noe om), men på overordnet nivå.

Først en ikke-konsekvens: Kuttene vil ikke bidra i særlig grad til målet om konsentrasjon av bistanden. Man har kuttet litt her og der med en ujevn ostehøvel, tilsynelatende uten å kutte ut noen satsinger helt. Her ser det ut som om UD kan ha gått glipp av en sjeldent god mulighet til å demonstrere evne til å følge opp sine egne ambisjoner om konsentrasjon. Departementet fikk på en måte muligheten til å avlegge svenneprøven i en av bistandens vanskeligste oppgaver, men synes ikke å ha vært helt heldig med resultatet og vi får et bistandsbudsjett neste år som er omtrent like spredt som i år.

En mulig konsekvens av kuttene (om de blir vedtatt) vil imidlertid kunne merkes i UD, som kanskje vil få en enklere jobb neste gang det må kuttes. Ikke fordi man har investert i et bedre faglig grunnlag for prioritering av bistand i framtiden, som jeg tok til orde for i et annet innlegg (spissformulert: med gode faglige vurderinger kunne budsjettreduksjonen ha ført til at den samlede bistanden ble bedre, ved å kutte i «daukjøttet»). Nei da. UD vil få det enklere av en annen grunn: De som ser ut til å få de tøffeste kuttene er tilskudd de samme aktørene som typisk vil kunne uttale seg kritisk om UDs prioriteringer – uavhengig forskning, frivillige organisasjoner og nå sist fagbladet Bistandsaktuelt. Så istedenfor å investere i bedre faglig grunnlag for neste runde med budsjettkutt, kan man sies å ha «investert» i litt mer arbeidsro neste gang. Det er da noe.

(Ps. På bakgrunn av hvordan dette innlegget er blitt brukt til inntekt for påstander om at støtte til frivillige organisasjoner er bedre bruk av bistand enn f eks støtte til multilaterale organisasjoner vil jeg presisere at det har jeg ikke sagt noe om og dette innlegget kan ikke brukes til inntekt for en slik påstand. Jeg sier bare at jeg ikke finner faglig grunnlag for den motsatte påstand. Som antydet er en sammenligning vanskelig og sammenligningen er til en viss grad avhengig av hvilke mål og prioriteringer man har for bistand, altså politiske avveininger. Først når de politiske avveiningene er avklart, kan man forsøke å sammenligne).

(Ps II. Liten endring: jeg har fjernet en setning (som etterlyste begrunnelse for kuttforslagene) på bakgrunn av noen twitter-meldinger som brukte den setningen på en måte som ufrivillig gjorde meg til aktør i en debatt med Utenriksministeren, noe som ikke er min rolle). 

På 'an igjen

Etter to og et halvt års hvile er det på tide å dra i gang denne bloggen igjen. Nedenfor vil jeg forsøke å forklare hvorfor den gjenoppstår. Det handler mer om å være offentlig ansatt enn om bistand, så om du er mer interessert i bistandsdebatt kan du heller sjekke andre innlegg på samme blogg, for eksempel dette siste om å prioritere i nedgangstider.

Da jeg begynte i ny jobb som fagdirektør i Evalueringsavdelingen i Norad, tenkte jeg det ikke var naturlig å drive en fagblogg med lignende tematikk som jeg skulle jobbe med. Det var to grunner til det.

Den første er at offentlig ansatte (og ansatte i utenrikstjenesten spesielt) ikke forventes å dele egne vurderinger og synspunkter med offentligheten, iallfall ikke om disse av og til kan bli oppfattet som kritiske til den virksomheten man jobber i. Det regnes som en del av det å være lojal og å ha ryddig rolleforståelse.

Den andre er at jeg tenkte at min nye posisjon ga så mange muligheter til å være med på å påvirke norsk utviklingssamarbeid at det fikk være nok. Jeg jobber jo i fagdirektoratet og burde derfor ha gode nok muligheter til å være med på å forme norsk bistand uten å drive privat debattvirksomhet i tillegg.

Så feil kan man ta. Jeg lærte etter hvert at muligheten til å nå fram til beslutningstakere med faglige innspill til norsk utviklingspolitikk er ganske begrenset om man jobber i fagdirektoratet Norad.

Hoveddelen av norsk bistand forvaltes av Utenriksdepartementet (inkludert ambassadene) og nesten alle viktige beslutninger tas der. Avstanden til UD fra Norad er riktignok bare drøye hundre meter, men den organisatoriske tjenestevei i begge organisasjoner er lang. Når faglige innspill skal gjennom flere organisatoriske ledd og enda flere organisatoriske hensyn tar ting tid. Det er nok uunngåelig i to store organisasjoner, men det er påfallende at når faglige vurderinger har en tendens til å endre seg underveis er det oftere som resultat av organisatorisk dynamikk enn som følge av faglige diskusjoner. Og når innspillene endelig kommer fram, er det UD som bestemmer om anbefalingene skal følges opp. Gang på gang har jeg sett demonstrert at det er en ganske frivillig sak.

Jeg opplever faktisk at jeg har mindre mulighet til å påvirke beslutninger i UD nå enn jeg hadde før jeg begynte i Norad. Både som forsker og som representant for frivillige organisasjoner hadde jeg mer direkte anledning til å gi råd til politikere og beslutningstakere på høyt nivå enn jeg har som fagdirektør i Norad.

Derfor begynte jeg å revurdere den første grunnen nevnt ovenfor til at jeg ikke ville dele synspunkter offentlig: At slikt ikke forventes av offentlig ansatte. Jeg begynte å lese litt, og fant ut at den forventningen ikke var nedfelt skriftlig noe sted utover det som naturlig følger av taushetsplikten og lojalitetsplikten. Tvert imot er det skrevet mye som går i motsatt retning, blant annet i Stortingsmelding nr 26 (2003-2004) om endring av Grunnlovens paragraf 100 om ytringsfrihet og i dokumentet «Etiske retningslinjer for statstjenesten».

Her står det ikke bare helt tydelig at offentlig ansatte har rett til å ytre seg på lik linje med andre, også på felter som har direkte tilknytning til virksomheten de arbeider i (men selvsagt begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten). Det står også at de bør delta i offentlig debatt. For eksempel i de etiske retningslinjene (revidert 2012): «Av hensyn til allmennhetens krav på innsyn og informasjon, er det viktig at statsansatte med sin sakkunnskap har adgang til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i samfunnsdebatten. Innenfor taushetspliktens rammer har statsansatte anledning til å uttale seg på deres eget fagfelt, selv om lojalitetsplikten til virksomheten her kan sette snevrere grenser for ytringsfriheten. Kvaliteten på den offentlige debatten forringes når de som arbeider konkret med de aktuelle sakene ikke får, eller ikke ønsker å delta i debatten.»

Staten har altså lagt tydelige føringer for offentlig ansatte som skiller seg fra de forventningene de fleste offentlig ansatte vanligvis er gjenstand for fra egne ledere. Er ikke det rart?

Dette er bakgrunnen for at bloggen åpnes igjen. Blogg er et velegnet verktøy for en offentlig ansatts private ytringer av flere grunner. Det er enkelt å gjøre det tydelig at det er snakk om personlige ytringer. Ingenting på denne bloggen må oppfattes som et utsagn fra Norad. Og det er greit å ha alle ytringer dokumentert på et sted i tilfelle noen skulle ønske å diskutere ytringsfrihet med meg. Dessuten er det et greit prinsipp at jeg sier det samme til alle og at alle skal vite hva jeg har sagt offentlig (jeg er for eksempel medlem i et politisk parti hvor jeg er nøye med å ikke snakke om jobben min med noen av de som er involvert i arbeidet på Stortinget, for slikt regnes som uryddig. Det vil jeg fortsette med, men nå kan jeg iallfall be dem lese bloggen min).

Det er selvsagt mye jeg ikke vil skrive her. Både fordi ytringsfriheten er begrenset av taushetsplikten og lojalitetsplikten og fordi det er mye jeg ikke ser det som hensiktsmessig å formidle. Som hovedregel vil jeg bare dele informasjon som er offentlig tilgjengelig eller som vil kunne gjøres offentlig tilgjengelig på forespørsel, supplert med faglige vurderinger og egne erfaringer. Jeg vil prøve å unngå å diskutere politiske avveininger (for eksempel prioritering mellom forskjellige sektorer og formål for bistandsmidlene), ikke fortelle om organisatoriske forhold som ikke har allmenn interesse, ikke diskutere enkeltbeslutninger som allerede er fattet eller annet som det ikke har noen hensikt å ta ut i offentligheten. Innenfor disse begrensningene vil jeg peke på viktige forhold jeg synes det er viktig at offentligheten får kjennskap til.

Jeg har også et lite håp om at denne bloggen kan bidra litt mer generelt til å teste ut og demonstrere hvordan man kan engasjere seg i offentlig debatt som offentlig ansatt, kanskje til inspirasjon for andre. Da kan vi kanskje på sikt se at offentlig ansatte i større grad enn i dag tilfredsstiller forventningene om å engasjere seg i offentlig debatt innenfor deres eget fagfelt.

(Ps. Har gjort to små endringer som følge av tilbakemelding fra en kollega)

Om å prioritere i nedgangstider

Norsk bistandsforvaltning står ovenfor en utfordring vi ikke har hatt på lenge: Vi må kutte i budsjetter. Lenge har vi levd godt på at den årlige veksten i budsjettet har tillatt de til enhver tid sittende politikere å skaffe penger nok til egne hjertesaker uten å måtte kutte støtten til det som forgjengerne hadde prioritet, slik at de fleste budsjettlinjer kunne videreføres omtrent som året før. Selv om det strengt tatt var akkurat like viktig å prioritere da som nå, var det mer komfortabelt da.

Den tid er forbi. Riktignok økes budsjettet fortsatt, men nå skal det reallokeres kraftig blant annet for å få plass til mer hjelp til flyktninger. Dilemmaene involvert er åpenbare og jeg skal ikke snakke om dem her, men jeg må si at jeg ikke misunner de som nå må gjøre vanskelige valg som i praksis handler om å finansiere hjelp til noen nødstilte ved å kutte ut hjelp til andre som er i minst like stor nød.

Det dilemmaet gjelder selvsagt bare under en forutsetning: At bistanden som kuttes, faktisk brukes effektivt til å hjelpe andre fattige. Ryker den forutsetningen, blir logikken en helt annen.

Civita-leder Kristin Clemet sa det i sin kommentar til KrFs krav om økning av budsjettet: «Deler av bistandsbudsjettet har ingen effekt for de fattige, noe av den er skadelig» (Vårt Land 16.oktober). Man kan provoseres av uttalelsen (og den var del av et innlegg som jeg synes var ufint, inntil jeg så Clemet sin egen forklaring som tyder på at det iallfall et stykke på vei var et arbeidsuhell), men i prinsippet har hun selvsagt rett. Uansett hva man mener om bistand, vil alle fagfolk være enige i at av alle de mange aktivitetene som støttes av norsk bistand fins det noen som ikke har noen effekt for de fattige, og noen som er skadelige.

Jeg har lest mer enn de aller fleste om det spørsmålet og har grunn til å tro at den andelen er beskjeden – men antakelig mer enn stor nok til at vi kan finansiere hjelp til mange flyktninger eller andre gode formål om vi kutter den ut (det er egentlig en av de viktigste grunnene til at jeg ville jobbe med evaluering i Norad: Det er så mange gode formål å gi bistand til der ute, men det norske bistandsbudsjettet er for praktiske formål å regne for konstant fordi det er bundet til bruttonasjonalproduktet. Den beste muligheten til å finansiere mer god bistand er derfor å avslutte støtten til dårlig bistand, og jeg trodde at evaueringene kunne bidra til det).

I så fall er jo problemet løst: Det er bare å kutte ut den bistanden som ikke gir effekt eller som er skadelig, og bruke disse pengene til å hjelpe flyktninger. Just do it, liksom. Gjør vi de riktige valgene, vil vi faktisk kunne gjøre bistanden bedre gjennom slike dramatiske runder som vi går gjennom nå, fordi det gir oss en anledning til å kutte i «daukjøttet».

Problemet er at det klarer vi ikke, iallfall ikke på kort sikt. Norsk bistandsforvaltning er rett og slett ikke der at vi klarer å skille god bistand fra dårlig bistand.

I noen tilfeller er dette fordi det faktisk ikke er mulig å vite, fordi spørsmålet er for komplekst og det er for mye usikkerhet involvert (det er i seg selv ingen skandale. Heller ikke på børsen kan man noensinne vite med sikkerhet hva som er gode investeringer, og bistand er ekstremt mye mer komplekst enn aksjemarkedet. Og akkurat som i aksjemarkedet er det ingen god strategi å kutte den bistanden det er mest usikkerhet om, for det kan godt være her den største oppsiden ligger).

I andre tilfeller ville det vært mulig å vite mye mer om effekt, men norsk bistandsforvaltning har ikke gjort den jobben ennå. Evalueringsavdelingen ga ut en rapport for et par år siden som sier litt om hvorfor (en av de faktorene rapporten peker på er at slik informasjon i liten grad etterspørres fra høyere hold).

I atter andre tilfeller har bistandsforvaltningen faktisk gjort jobben med å vurdere effektivitet, men de som prioriterer har vektlagt andre hensyn. Om du lurer på mer, kan du bare spørre beslutningstakerne om hvilken begrunnelse de har for de kuttene som blir foreslått og gjøre din egen vurdering av den faglige holdbarheten.

Bistandsforvaltningen er derfor ikke i stand til å fortelle Kristin Clemet og bevilgende myndigheter hvilken del av bistand som kan sies å «har ingen effekt for de fattige» eller som er skadelig. Derfor kommer vi sannsynligvis til å kutte mye god bistand for å få råd til å hjelpe flyktninger. Det kan bety at folk som har minst like store behov som flyktningene, får mindre hjelp. Det betyr kanskje også at dårlig bistand videreføres, noe som er omtrent like ille som å kutte i god bistand, fordi det i praksis er omtrent det samme: enhver krone brukt på dårlig bistand er en krone mindre til god bistand.

Derfor er disse harde tider en påminning om viktigheten av at vi investerer i at bistandsforvaltningen i framtiden blir best mulig i stand til å skille god fra dårlig bistand. At vi aldri kommer helt i mål i den vurderingen, er ikke noen grunn til å ikke gjøre så godt som er mulig innenfor rimelighetens grenser. Jo mer vi kan vite om bistandens effekter, dess bedre beslutningsgrunnlag kan vi presentere neste gang det må kuttes i bistand. Det vil være til nytte for politikerne som til syvende og sist må gjøre beslutningene (for bistandsprioritering er selvsagt aldri et rent faglig spørsmål), og til syvende og sist vil det føre til at flere mennesker får mer nytte av den samlede norske bistand.

Skal vi klare det, er det flere ting som må på plass. Noen er av organisatorisk art, blant annet beskrevet i rapporten nevnt ovenfor. Men det kreves også økonomiske prioriteringer. Budsjettet må sikre kapasitet i de delene av bistandsforvaltningen som har til oppgave å gjøre faglige vurderinger av bistand, muliggjøre investering i produksjon av ny kunnskap (altså forskning), og det må finnes ressurser (=budsjettlinjer) som muliggjør at bistandsforvaltningen kan bruke den kunnskapen som blir produsert i forskningen (slik forvaltningen er organisert og slik forskningen er finansiert, er det ingen grunn til å tro at det skjer automatisk).

Så får vi bare håpe at budsjettprosessen ender på en måte som legger grunnlaget for at vi vil klare jobben enda bedre neste gang det må kuttes i bistandsbudsjettet.



Innlegg på denne bloggen er helt private ytringer om ikke annet er spesifisert. Ved sitering skal jeg omtales som utviklingsforsker og ikke med referanse til min arbeidsgiver.