mandag 13. mars 2017

Det sivile samfunn og nærhetsprinsippet

Norad har kjørt et par seminarer (her  og her) om det såkalte sivile samfunn og skal revidere sine prinsipper for støtte til sivilt samfunn (fra 2009!), som dekker store deler av norske ideelle organisasjoners bistandsvirksomhet. Det kan bli skikkelig spennende eller ganske traurig avhengig av hvilken vei prosessen tar, som igjen er avhengig av om Norad er klar til å ta et ordentlig grep og om aktørene er interessert i å snakke om annet enn egne budsjetter.

Jeg tør ikke kaste meg ut i en debatt om sivilsamfunnsbistand, for det er ingen veier inn og ut av den debatten som ikke vil bli ganske tidkrevende. Men jeg vil gjerne uttrykke min sympati med de ideelle organisasjonenes uheldige plassering i norsk bistandsforvaltning. De er i en dobbelt uheldig situasjon ved å være nær til Norad og fjernt fra UD. Vi tar et problem om gangen.

Tilskudd til sivilsamfunnsbistand forvaltes nemlig av Norad. Norad tar forvaltning på alvor, i motsetning til store deler av (men ikke hele!) UD. Det betyr simpelthen at Norad gjør jobben sin med å følge opp krav til offentlig forvaltning når det gjelder prosedyrer, dokumentasjon og slikt. Det er nok bra for kvaliteten på bistanden, men ganske arbeidskrevende for tilskuddsmottaker (på den positive siden gir det mer forutsigbarhet med mindre risiko for at tilskudd baseres på en saksbehandlers forutinntatte ideer om søker, en mellomleders forsøk på å tilpasse seg stadig skiftende politiske signaler, eller flaks knyttet til om penger var tilgjengelig på riktig tidspunkt).

Ikke nok med det. Norad er blant de beste i statsklassen når det gjelder tilskuddsforvaltning som er ganske arbeidskrevende for en tilskuddsmottaker. For eksempel går Norad lenger når det gjelder krav til rapportering av resultater enn hva som kreves i Statens økonomireglement.

(For spesielt interesserte: I Økonomireglementet står det at "Tilskuddsforvalter skal innhente rapporter fra tilskuddsmottakere som gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse. [...] Kravene til rapportering skal ikke gis større omfang enn det som er rimelig i forhold til den nytten tilskuddsmottaker har av tilskuddet. Det skal også tas hensyn til de praktiske mulighetene som hver enkelt mottaker har for å fremskaffe informasjon." Merk at det står måloppnåelse og ikke resultat. For måloppnåelse kreves ingen vurdering av kausalitet, som er en forutsetning for å si noe meningsfullt om resultat. Økonomiregelverket sier for øvrig ingenting om at man skal måle resultater, bare at man skal rapportere og dokumentere. Det er vesensforskjell på disse ordene. Dokumentasjon handler om å skrive ned det man klarer innhente av relevant informasjon. Måling assosieres til mye sterkere grad av sikkerhet og presisjon, helst i form av tall (Wikipedia åpner ikke opp for annen forståelse av ordet "måle" enn å tallfeste, og heller ikke ordboka gir mulighet til å forstå ordet på den måten man ofte bruker det i bistand). Å måle resultater av bistand - i betydning å si noe med stor grad av sikkerhet og presisjon om hva bistand faktisk har ført til, ikke bare om målet er oppnådd - er faktisk i mange tilfeller umulig (mange Norad-ansatte lærte det allerede på metodekurset på Blindern, men i forvaltningen gjelder andre regler for hva som er mulig). Selv der det er mulig, vil det ofte ikke la seg gjøre uten kostnader som vil spise opp store deler av tilskuddet fra Norad. Likevel presenterer Norad for sine tilskuddsmottakere en forventning om å måle resultater, og løfter dermed kravet til tilskuddsmottakere mange hakk sammenlignet med hva Økonomireglementet krever).

La meg presisere at jeg ikke sier at dette er galt av Norad. Organisasjonene har godt av å bli presset til å sannsynliggjøre hvilken forskjell bistandsmidlene utgjør, og om det gjøres på en god måte blir bistanden bedre av det (men veldig mange dyre årsverk kastes bort om det ikke gjøres på god måte. Jeg tror det fins mye bedre måter enn Norad-måten, men det er en annen historie). Her uttrykker jeg bare sympati med organisasjonene, som får merarbeid sammenlignet med om de hadde fått tilskudd direkte fra UD.  Riktignok er det ikke stor forskjell på Norad og UD når det gjelder formelle krav til tilskuddsmottaker. Også fra UD fremmes tilsvarende forventninger. Men erfaring over mange år tilsier at de blir mye mer løselig håndtert hos storebror.

(Disclaimer: Jeg har ikke lest hva som står i avtalene mellom Norad og tilskuddsforvalter og vet ikke hvor strenge disse kravene er for tiden. Men jeg vet at det er en allmenn oppfatning at slikt forventes, og at organisasjonene bruker veldig mye tid på å forsøke å innfri dem.  Disclaimer II: Jeg har ikke sjekket om det fins tilleggsføringer til økonomiregelverket som Norad må innfri, for eksempel om dette er nevnt i instrukser/tildelingsbrev fra UD eller i Stortingsvedtak. Det endrer ikke påstanden om at å forvalte tilskudd fra Norad sannsynligvis er mer krevende enn å forvalte andre statlige tilskudd).

Den andre siden ved sivilsamfunnsorganisasjonenes uheldige plassering i forvaltningen, er avstanden til Utenriksdepartementet. Det er fordi Utenriksdepartementet drives etter nærhetsprinsippet, her forstått som at det er nærheten til politisk ledelse som bestemmer hvordan ulike deler av bistanden prioriteres (i siste periode har UD i økende grad tatt i bruk innfallsprinsippet i tillegg, noe som har lignende utslag). I praksis betyr det at de som er langt nok oppe i hierarkiet til å få kontakt med politisk ledelse og dermed får anledning til å legge fram sine hjertesaker i ny og ne - og får anledning til å lese politiske signaler tidlig nok til å kunne tilpasse seg - over tid vinner fram i forståelsen av hva som er viktig og støtteverdig. Summen av mange slike drypp er det som etterhvert utgjør hegemoniet i UDs toppsjikt hva gjelder god bistand. De som er nær nok til UDs toppsjikt til å bli informert på forhånd, kan også lettere stanse eventuelle forslag til kutt eller store endringer og har dermed en slags vetorett.

Effekten av dette nærhetsprinsippet gjør seg særlig gjeldende i et departement som - på tross av enormt flinke og dedikerte ansatte - ikke er helt stø på kunnskapsforvaltning. Man skiller ikke alltid mellom solid kunnskap og mer eller mindre tilfeldige studier eller anekdoter som passer agendaen til den som nevner det. Man kan ikke ta for gitt at de relevante ledere har særlig kompetanse på eller erfaring fra det de har ansvar for - eller at toppsjiktet har kompetanse på den virksomhet som dekker størsteparten av departementets budsjett. Det skjer riktignok mye bra faglig av god kvalitet på avdelings- og seksjonsnivå, men på det nivået skjer det ingen systematisk sammenligning av ulike typer aktører, for eksempel ideelle organisasjoner opp mot andre "kanaler" for bistand. Tvert imot preges dette nivået av at man forsøker å sikre størst mulig budsjetter til det man selv holder på med.

Norad sitter ikke ved bordet og har derfor ikke mulighet til å påvirke hvordan man tenker i kretsen rundt politisk ledelse, og heller ikke vetorett verken når det kommer til kuttforslag eller dårlig begrunnede påstander. Og siden sivilsamfunnsbistand er delegert til Norad, betyr det at hele denne delen av norsk bistand blir annerledes forstått og behandlet enn de delene av bistanden som har "eiere" innenfor departementet.  

Vi kommer nok til å merke en ytterligere konsekvens av dette etterhvert, når Norad sannsynligvis kommer til å være mye flinkere enn UD til å følge opp politiske pålegg om å "konsentrere" bistanden ved å redusere på antallet avtaler. Det har rett og slett mye lavere pris for UD rent organisatorisk å legge hovedtyngden av dette arbeidet på Norad, som ikke har en mellomleder i UD som kan protestere og fortelle hvor vanskelig det er å få til dette uten dramatiske konsekvenser. Selv om fagfolka i Norad skulle mene at rask reduksjon av avtaler skulle være uheldig ut fra fra målet om god og effektiv bistand, er det ikke sikkert UD vil få høre det, for Norad har en selvpålagt høy terskel for å uttale seg på måter som kan forstyrre komforten i UDs toppsjikt.

Det hjelper selvsagt ikke at ideelle organisasjoner er de eneste som tidvis truer Utenriksdepartementets hegemoni i det norske offentlige ordskiftet. Om sivilsamfunnsorganisasjonene gjør jobben sin vil de av og til irritere noen i UD. UD-folk er mennesker de også, og lar seg kanskje påvirke på den måten at de blir litt mer kritiske i sin vurdering av organisasjonenes evne til å levere god bistand, selv om de to ikke har noe som helst med hverandre å gjøre. Nå ser det riktignok ut til at organisasjonene har roet seg litt i inneværende periode. Jeg hører iallfall ikke så ofte at ideelle organisasjoner kritiserer utenriksministeren nå lenger. Rekk opp hånda de som tror det er fordi det er mindre å kritisere nå enn før (har du forresten reflektert over hvor likt "sivilt samfunn" og "servilt samfunn" høres ut når du uttaler det på trøndersk?).  

Summen av det ovenfor kan kanskje forklare hvorfor mange i UD synes å betrakte såkalt sivilsamfunnsbistand som mer problematisk og mindre støtteverdig enn annen bistand, og hvorfor det til stadighet blir sivilsamfunnsbistand som nevnes når man snakker om å kutte i bistandsbudsjettet -  selv om de fleste nok vil mene at det er mer å hente ved å lete i FN-systemet.

Når jeg tror at "nærhetsprinsippet" kan forklare UDs holdning til sivilsamfunnsbistand, er det fordi det vanskelig kan forklares på andre måter. Iallfall ikke på faglig grunnlag. Det finnes nemlig ingen som helst evidens som tilsier at "sivilsamfunnsbistand" leverer dårligere enn annen norskstøttet bistand. Forsåvidt heller ikke noe som sterkt tilsier at det er bedre bistand. Det er fordi UD og Norad ikke har forsøkt. Det har blitt gjort ett og annet forsøk på kritisk vurdering av sivilsamfunnsbistand, men ikke systematisk sammenligning med andre måter å kanalisere bistand på.

I fall noen skulle forsøke: Det vil være helt avgjørende å stille riktige spørsmål. Spørsmålene "hvem leverer best bistand" er helt meningsløst av den enkle grunn at "best bistand" er en uhåndterlig størrelse i en bistandspolitikk som styres av en stor mengde ukompatible mål uten prioritering og uten avklaring av målkonflikter. Dessuten mister man mulighet til å svare på hva som er kvalitative forskjeller mellom ulike "kanaler". Et bedre spørsmål vil være en variant av "hva er fordeler og ulemper med ulike organisatoriske oppsett for kanalisering av norske bistandsmidler sett i lys av mål A, B og C?"). Det er et studie Norad bør vurdere i forbindelse med sin revisjon av prinsippene.

Ps. Jeg sa at jeg ikke turde gå inn i en debatt om sivilsamfunnsbistand. Men jeg klarte ikke dy meg fra å snike inn noen implisitte debattinnlegg ved å si såkalt sivilsamfunnsbistand flere steder ovenfor. Det er fordi de fleste organisasjoner som får støtte fra Norad  har lite eller ingenting med det faktisk eksisterende sivile samfunn i de fleste utviklingsland å gjøre. Hva dette sivilsamfunnet er, avhenger litt av definisjoner - særlig hvor mye man skal insistere på et imaginært skille mellom sivilsamfunn og det som oppfattes som tradisjonelt og førmoderne eller på andre måter en uheldig organisering sett fra et vestlig liberalt perspektiv (familie, slekt, klan, høvdinger, landsbyråd, menigheter, ungdomsgjenger, whatever). Men nesten uansett definisjon av sivilt samfunn er det vanskelig å finne god plass til en hovedstadsorientert utviklingsindustri som stort sett jobber på kontrakter finansiert av fremmede stater og sjelden eller aldri stilles ansvarlig overfor folket den hevder å representere.

Om man skulle akseptere dette resonnementet, betyr det at de såkalte sivilsamfunnsorganisasjonene ikke nødvendigvis er godt egnet til å bygge sivilsamfunn. Men de kan være godt egnet til å oppnå mange andre utviklingspolitiske mål, og bør i så fall foretrekkes som "kanal" (iallfall sammenlignet med tungrodde FN)  for å oppnå slike mål selv om de ikke er gode sivilsamfunnsagenter. Eller det kan tenkes at de er dårlige til å oppnå disse andre utviklingsmålene men lever på den legitimiteten som det gir å ha (syltynn) "sivilsamfunnsforankring". Det er et viktig spørsmål i arbeidet med nye prinsipper for støtte sivilt samfunn. 

2 kommentarer:

Ingunn Nakkim sa...

Godt med litt diskusjon om mål- og resultatvurdering, Øyvind! I Resultatseksjonen i Norad er vi ikkje samde i at vi går for langt i våre krav til måling og dokumentasjon av måloppnåing og resultater. Vårt ønskje er også å, med rimelig grad av sikkerheit, vite om dei som får offentlege midlar til å nå utviklingsmål, faktisk gjer det, på ein rimelig effektiv måte. Det ønskjer vel dei fleste. Så spørsmålet her er ikkje om vi skal det eller ikkje, men på kva måte. Skal vi vurdere om Norad går lenger i sine krav til rapporteringa av resultater enn det Statens økonomireglement tilseier, må vi forholde oss til to ting: 1. Kva står i det nemde økonomireglementet? 2. Kva krev eigentleg Norad?

1) Økonomireglementet: Vi kan starte med § 1 Formål, som seier at forvaltninga blant anna skal sikre at "b) fastsatte mål og resultatkrav oppnås», og «c) statlige midler brukes effektivt.» Og vi kunne fortsette, men tilrår heller lesning av både reglementet og bestemmelsane. Det ligg ei mengd føringar for god forvaltning av statlige midlar der. Vi kan vel vere samd om at for å vurdere effektivitet bør vi vite noko om både måloppnåing og resultat.

2) Kva er det eigentleg Norad krev? I realiteten ber Norad dei som søker om å gjere måla for det dei søker støtte til heilt klare og tydelige, slik at det let seg gjere å vurdere om måla blir nådd etterkvart. Så krev vi at dei viser at dei vil kunne måle (så langt det er mogeleg), og for øvrig dokumentere og sannsynliggjere utover dette, kva dei oppnår. Realiteten er at Norad krev ein kombinasjon av måling, i tråd med Øyvind Eggens boklige definisjon, og dokumentasjon og sannsynliggjering av måloppnåelse. Norad stiller ikkje strenge krav til dokumentasjon av kausalitet eller attribusjon. Dermed er det i realiteten måloppnåelse som er i fokus. Men for å kunne seie noko om effektivitet, må søkjarar så langt det let seg gjere altså måle graden av måloppnåing og dokumentere/sannsynleggjere at dette kan vere effektar av sine innsatsar. Det er kombinasjonen av dette som avgjer om vi med rimelig grad av sikkerheit kan vurdere måloppnåing og effektivitet. Som grunnlag for den kontinuerlege resultatoppfølginga meiner vi det er tilstrekkeleg. Så får evaluering og forsking bruke sine metodar for å sikre høgare presisjonsnivå og etterprøve resultata.

Ingunn Tysse Nakkim, Resultatseksjonen i Norad.

Øyvind Eggen sa...

Enig i at "spørsmålet her er ikkje om vi skal det eller ikkje, men på kva måte"! Jeg synes ikke det er noe problem å stille strenge krav til de som blir gitt tilskudd, og de må gjerne være strengere enn i dag. Det blir for mye å gå i detalj om det her - men litt av hensikten med parantesen i blogginnlegget var å hinte om at Økonomireglementet ikke krever at ting gjøres på den måten Norad gjør ting i dag. At ordet "måling" ikke er nevnt i regelverket og at det brukes i Norad på en måte som ikke reflekteres i leksika eller ordbøker, var egentlig bare et hint (jeg kunne også nevnt at ordet indikatorer heller ikke er nevnt på noen av de 120 sidene). Det er argumenter i mange retninger - mitt poeng er bare at Økonomiregelverket gir rom for veldig mange andre måter å gjøre ting på enn hva Norad har lagt til grunn. Selv tror jeg det fins bedre måter, og jeg synes den diskusjonen er viktig - og Norad kan ikke bruke Økonomireglementet som argument for å gjøre ting på den måten det gjøres i dag.

Legg inn en kommentar